TRÉSOR PUBLIC

Si l'origine du Trésor public remonte à Philippe Auguste, ce n'est qu'au début du xix^e siècle, avec les réformes introduites par le comte Mollien (notamment la création d'une caisse unique, la Caisse de service), que le Trésor apparaît sous les traits qu'il présente aujourd'hui. Aucune institution distincte de l'État, à aucun moment de son histoire, n'a été créée pour concrétiser l'existence du Trésor. Celle-ci est tout au plus illustrée par la présence au sein du ministère de l'Économie et des Finances d'une direction du Trésor. Pourtant, bien qu'il ne possède ni personnalité juridique ni autonomie financière, le Trésor peut être considéré comme la « personnalisation » monétaire et financière de la puissance publique : le Trésor est en effet l'État envisagé en tant que caissier et banquier. Pendant longtemps, le Trésor a principalement eu un rôle de caissier : sa tâche était d'assurer à tout moment l'équilibre entre les flux de recettes et les flux de dépenses de toute nature enregistrés par les comptables publics. Le Trésor devait veiller à ce que chaque soir son compte courant à la Banque de France, qui matérialise l'unicité de caisse, soit soldé ; c'est-à-dire que l'éventuel découvert de gestion constaté en fin de journée, après prise en compte des opérations courantes de trésorerie, puisse être immédiatement apuré par tirage sur les concours mis directement à sa disposition par la Banque centrale (essentiellement le plafond d'avances). Cet objectif n'a pu à maintes reprises, au moins jusqu'en 1958, être respecté. Son rôle de banquier, autrement dit d'emprunteur et de prêteur, s'est considérablement développé du début du xix^e siècle, où sa tâche principale était la gestion quotidienne de la dette publique, au milieu du xx^e siècle, et tout particulièrement au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, avec le développement de l'interventionnisme économique de l'État. Sous la IV^e République, pour faire face aux importants découverts auxquels conduisait la nécessité de prendre en charge le financement d'une part très élevée des investissements, le Trésor a cherché à recueillir le maximum de ressources. À cette fin, il avait mis en place tant par le biais d'incitations fiscales (bons du Trésor, emprunts à long terme) qu'au moyen de procédés réglementaires contraignants (planchers d'effets publics imposés aux banques, obligations de dépôt au Trésor ou de souscription à des bons spéciaux pour certains correspondants) une technique propre à lui assurer la disposition « automatique » d'une part très importante de l'épargne et des disponibilités monétaires existant dans l'économie. Grâce à ce mécanisme, appelé « circuit du Trésor », ce dernier était généralement à même de trouver les ressources dont il avait besoin, sans qu'il lui soit nécessaire de faire appel à des concours supplémentaires de l'institut d'émission. La « fermeture » du circuit, plus dépendante de la situation monétaire générale que du montant de « l'impasse », n'était pas pour autant nécessairement assurée : les crises de trésorerie de 1953 et 1957 l'ont clairement illustré. Avantageux pour le Trésor, ce système avait pour résultat de fausser profondément la concurrence dans la collecte de l'épargne et était accusé par certains d'être à l'origine des pressions inflationnistes constatées dans l'économie, dans la mesure où il permettait d'importants découverts budgétaires.

Aussi l'État s'est-il efforcé, après la restauration des finances publiques largement réalisée au début des années 1960, de modifier ce régime : les soucis d'orthodoxie financière vont se traduire à partir de[...]