Questions-Réponses 
La politique agricole commune (PAC) est l'une des plus anciennes politiques européennes. Mise en place en 1962 pour garantir la sécurité alimentaire du continent, cette dernière a considérablement évolué, tout en conservant son importance. Elle demeure aujourd'hui le premier poste de dépenses de l'Union européenne, 386,6 milliards d'euros sur la période 2021-2027, soit plus du tiers du budget de l'UE.
Après de premiers ajustements en 2024 et 2025, la PAC devrait connaitre d'importants changements à partir de 2028. En juillet 2025, la Commission européenne a dessiné les contours de la future PAC pour la période 2028-2034. Les négociations qui débutent à peine entre les eurodéputés et les États membres s'annoncent tendues.
Sommaire
- Quand la PAC a-t-elle été créée ?
- Comment la PAC a-t-elle évolué ?
- Quel est le budget de la PAC ?
- Comment fonctionne la PAC aujourd'hui ?
- A quoi ressemblera la PAC à partir de 2028 ?
Et pour comprendre l'essentiel sur la PAC, consultez notre article "La politique agricole commune en 3 minutes".
Quand la politique agricole commune a-t-elle été créée ?
Dès les débuts de la construction européenne, l'idée d'une politique agricole, commune aux membres de la communauté, émerge. L'objectif initial ? Répondre à des prix mondiaux des céréales très élevés et remédier aux pénuries qui sont monnaie courante depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale. Si ses bases sont jetées dès le traité de Rome en 1957, la politique agricole commune voit le jour en 1962.
À partir de là, la Communauté européenne fixe chaque année et pour chaque secteur de production (céréales, viande, lait…), des prix garantis au-dessus de la moyenne mondiale. La quantité que le producteur ne parvient pas à vendre est rachetée par la Communauté à ce prix, pour être ensuite stockée puis revendue plus tard sur le marché intérieur, exportée vers les marchés tiers ou bien encore détruite. Les producteurs européens reçoivent également des subventions à l'exportation pour compenser les écarts de prix avec le marché mondial. Enfin, les biens importés sont quant à eux taxés pour ne pas concurrencer les produits européens.
En 1968, la création de l'union douanière supprime les droits de douane intracommunautaires. Un marché unique pour certaines denrées alimentaires voit alors le jour.
À sa création, la PAC fonctionne selon quatre principes :
- L'unicité du marché, impliquant la libre circulation des produits agricoles sur le territoire des États membres et la mise en œuvre de moyens et mécanismes communs dans l'ensemble de l'Union européenne pour l'organisation de ce marché ;
- La préférence communautaire, qui protège le marché européen des importations à bas prix et des fluctuations du marché mondial ;
- La solidarité financière : les dépenses imposées par la PAC étant prises en charge par le budget communautaire ;
- Des prix minimums garantis pour les producteurs.
Comment la politique agricole commune a-t-elle évolué ?
Cette politique remplit parfaitement ses objectifs de productivité et de sécurité des approvisionnements. Mais à la fin des années 1970, la PAC devient victime de son succès, la production dépassant largement la demande et engendrant d'importants excédents. D'autres critiques émergent également à cette époque. De l'extérieur, par des pays tiers qui trouvent que les prélèvements aux frontières font de l'Europe une "forteresse". Mais également de l'intérieur, par les associations écologistes qui dénoncent les effets néfastes du productivisme sur l'environnement.
L'Union européenne instaurera alors plusieurs mesures pour tenter de limiter la production et assurer la compétitivité de l'agriculture européenne au niveau international.
Dans les années 2000, la PAC amorce un tournant libéral. Les aides aux agriculteurs sont notamment "découplées" pour les inciter à s'adapter au marché. Une mesure qui signifie que ces derniers ne reçoivent plus les fonds en fonction du type et de la quantité de la production, mais de la surface de l'exploitation et du nombre de têtes de bétail.
C'est à cette période que la Commission européenne choisit également, pour faire face à la diminution de la population rurale, d'instaurer l'objectif de développement rural. Cette politique est communément appelée le "deuxième pilier" de la PAC (voir plus bas).
Les réformes entreprises dans les années 2010 ont accentué cette orientation libérale. Une autre priorité est cependant venue s'inviter : le besoin de favoriser des pratiques agricoles respectueuses de l'environnement. Par exemple, les paiements directs sont désormais conditionnés au respect de règles environnementales.
Quel est le budget de la politique agricole commune ?
Pour la période 2021-2027, 386,6 milliards d’euros (en prix de 2021) sont mis à disposition des bénéficiaires de la PAC. Dans le détail, on compte 291,1 milliards du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et 87,5 milliards du Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER), auxquels s'ajoutent 8 milliards supplémentaires issus du plan de relance européen.
En 2024, la politique agricole commune a permis de distribuer 56,2 milliards d’euros aux 27 États membres. Les agriculteurs français en sont les principaux bénéficiaires avec plus de 9 milliards d'euros. Une enveloppe conséquente puisque les aides de la PAC représentent 57,3 % des fonds européens perçus par la France.
Comment fonctionne la PAC aujourd'hui ?
La PAC actuelle n'a plus grand chose à voir avec la politique mise en place à ses débuts. Elle vise désormais à garantir la sécurité alimentaire, à assurer un revenu équitable aux agriculteurs et à stabiliser les marchés agricoles. Elle s'accompagne de dix objectifs clés à visée sociale, environnementale et économique.
Pour cela, la PAC se structure autour de deux piliers : le soutien des marchés et des revenus agricoles, alimenté par le Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et le développement durable, financé par le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER). Les paiements sont gérés au niveau national par les administrations de chaque État membre.
Une politique agricole commune trop complexe ?
La PAC fait régulièrement l'objet de critiques. Pour autant, la majorité des agriculteurs ne remettent pas directement en cause cette politique qui représente une partie importante de leurs revenus (22 % pour les agriculteurs français en 2023 selon la Commission européenne). Ils dénoncent en revanche les lourdeurs administratives qu'elle entraîne.
Premier pilier : soutien des marchés et des revenus agricoles
Le premier pilier de la PAC est le plus important, représentant trois quarts du budget. Il concerne principalement les aides directes aux agriculteurs, qui visent à leur donner un revenu minimal garanti. Ces aides, financées par le Fonds européen agricole de garantie (FEAGA), sont aujourd'hui pour la plupart "découplées" : elles ne dépendent pas du type de production, mais de la surface au sol ou du nombre de têtes de bétail que possède l'exploitant.
Plusieurs types d'aides directes sont disponibles, sous réserve d'en respecter les critères :
- Paiement de base : une aide à l'hectare harmonisée au niveau national ou régional ;
- Paiement jeunes agriculteurs : pour les agriculteurs de moins de 40 ans ou en nouvelle installation ;
- Paiement redistributif : à la discrétion des États membres, qui peuvent allouer une partie des fonds aux petites et moyennes exploitations ;
- Les écorégimes (depuis 2023) : ce dispositif, représentant 25 % des aides directes doit promouvoir les pratiques favorables à la préservation de l'environnement et au climat. La définition des écorégimes relève de la responsabilité de chaque État membre au sein des plans stratégiques nationaux (voir plus bas).
Quelles sont les règles de conditionnalité de la PAC ?
Pour toucher ces aides directes, les producteurs doivent respecter plusieurs critères environnementaux et de bien-être des animaux : c'est le principe de "conditionnalité". Certaines de ces règles ont été adaptées en mai 2024 puis en décembre 2025, pour répondre aux demandes des agriculteurs (voir l'encadré ci-dessous).
La conditionnalité couvre deux types d'exigences. Les exigences réglementaires en matière de gestion (ERMG) portent ainsi sur le secteur de l'environnement ou de la santé publique. Quant aux bonnes conditions agricoles et environnementales (BCAE), on en dénombre neuf :
- BCAE 1 Obligation du maintien des prairies permanentes.
- BCAE 2 Protection des zones humides et des tourbières.
- BCAE 3 Interdiction de brûlage.
- BCAE 4 Bandes tampons le long des cours d'eau.
- BCAE 5 Gestion du labour réduisant les risques de dégradation des sols.
- BCAE 6 Interdiction de sols nus durant les périodes sensibles.
- BCAE 7 Rotation et diversification des cultures.
- BCAE 8 Maintien des éléments du paysage.
- BCAE 9 Interdiction de convertir ou de labourer les prairies permanentes dans les sites Natura 2000.
Ces règles ont régulièrement été ciblées par les organisations agricoles lors du mouvement de protestation européen à partir de 2024. Pour elles, ces mesures représentent une "charge administrative" importante. La révision de la PAC, adoptée en mai 2024 en un temps record, revient ainsi sur certaines de ces mesures. Cet "assouplissement" supprime par exemple l'obligation de mise en jachère de 4 % des terres arables pour favoriser la biodiversité (BCAE 8). L'obligation de rotation des cultures sur 35 % des terres arables (BCAE 7) est quant à elle assouplie. Les États membres pourront décider de la supprimer au profit d'une simple "diversification" des cultures. Enfin, le texte exempte les petites exploitations (moins de 10 hectares) de contrôles liées au respect des règles de conditionnalité.
Un nouveau paquet de simplification baptisé "omnibus" a été adopté par le Parlement européen et le Conseil en décembre 2025 et s'applique depuis le 1er janvier 2026. Celui-ci permet également aux exploitations partiellement biologiques d'être considérées comme répondant à certaines des bonnes conditions agricoles et environnementales (BCAE).
Toujours dans le cadre du premier pilier, une organisation commune des marchés agricoles (OCM) régit la gestion des marchés, les normes de commercialisation des produits et les exportations et importations de l'UE. Subventions à l'exportation, interventions publiques, stockage, aides à la production et quotas complètent le système d'aides directes notamment en période de crise économique, sanitaires ou climatiques affectant les prix ("filet de sécurité").
Deuxième pilier : la politique de développement rural
Inaugurée en 2003, la politique de développement rural a pour objectif de maintenir le dynamisme socio-économique des territoires ruraux. Son enveloppe finance un large panel de mesures, allant de la modernisation des exploitations à la promotion du tourisme rural, en passant par la formation des agriculteurs, les aides à l'installation ou encore l'agriculture biologique.
Le second pilier est cofinancé par le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) ainsi que par les États membres.
Le FEADER finance par exemple les mesures agroenvironnementales et climatiques (MAEC). Ce dispositif permet d'accompagner, sur cinq ans, les agriculteurs et agricultrices qui s'engagent dans la transition agroécologique (réduction des engrais et des pesticides, etc.).
Plans stratégiques nationaux : une "renationalisation" de la PAC ?
Depuis la dernière réforme majeure de la PAC entrée en vigueur en 2023, les États membres doivent présenter des plans stratégiques nationaux (PSN) qui, comme leur nom l'indique, permettent de planifier la stratégie nationale pour 5 ans (2023-2027). Ces documents ont été présentés à la Commission européenne et validés par l'exécutif européen.
Les plans stratégiques nationaux couvrent les deux piliers. Et permettent, selon le ministère français de l'Agriculture, de :
- Favoriser une agriculture intelligente et résiliente assurant la sécurité alimentaire ;
- Renforcer les actions favorables à l'environnement et au climat qui contribuent aux objectifs environnementaux et climatiques de l'Union européenne ;
- Renforcer le tissu socio-économique des zones rurales.
Cette évolution constitue une nouvelle étape vers la "décentralisation" de la PAC, laissant une marge de manœuvre encore supplémentaire aux États membres. La révision de la PAC adoptée en mai 2024 (voir ci-dessous) apporte également un peu plus de souplesse sur ce point. Elle permet aux États membres "de doubler le nombre de modifications [des PSN] autorisées chaque année", précise la Commission européenne.
Deux révisions pour "simplifier" la PAC depuis 2024
La dernière révision majeure des règles de la PAC remonte au 1er janvier 2023. Présentée en 2018, elle aurait dû entrer en vigueur le 1er janvier 2021. Mais en raison de négociations complexes, son application a été retardée de deux ans, en janvier 2023. À l'époque, ces changements visaient à la rendre plus verte, tout en donnant une plus grande marge de manœuvre aux États membres dans la mise en œuvre.
16 mois plus tard, la PAC a de nouveau été ajustée. Pensée pour répondre à la colère des agriculteurs ainsi qu'au contexte de la guerre en Ukraine, une nouvelle révision a été adoptée en mai 2024. Celle-ci a assoupli certaines des exigences de conditionnalité environnementale (BCAE) ou encore supprimé les contrôles et les sanctions liés à cette conditionnalité pour les exploitations de moins de 10 hectares. Si les défenseurs de cette initiative saluent des mesures de "simplification" indispensables à l'activité agricole, ses détracteurs dénoncent un "détricotage" des ambitions environnementales européennes.
En mai 2025, la Commission européenne a présenté un nouveau paquet de simplification de la PAC. Baptisée "omnibus" (comme les autres propositions visant à simplifier la législation européenne dans le domaine du numérique, de l'environnement ou de la défense), la proposition vise notamment à "recourir davantage aux paiements simplifiés pour les petites et moyennes exploitations agricoles, à réduire la bureaucratie pour les exploitations agricoles biologiques, à simplifier les procédures de soutien aux exploitations agricoles touchées par le changement climatique et les conditions météorologiques extrêmes, et à alléger les formalités administratives pour les autorités nationales". La proposition a été définitivement adoptée en décembre 2025 pour une entrée en vigueur au 1er janvier 2026.
A quoi ressemblera la PAC à partir de 2028 ?
À partir de 2028, la politique agricole commune devrait évoluer dans un contexte budgétaire renouvelé. Dans sa proposition de cadre financier pluriannuel pour 2028-2034 dévoilée en juillet 2025, la Commission européenne entend simplifier la structure du budget européen à long terme avec une architecture fondée sur trois grands piliers budgétaires, dont un méga-fonds de 865 milliards d'euros qui regrouperait les crédits de la PAC, mais aussi ceux de la politique de cohésion ou encore de la pêche et de l'immigration.
Côté montant, l'exécutif européen prévoit une enveloppe agricole plus réduite que lors de la période précédente : environ 300 milliards d'euros seraient consacrés au soutien des revenus agricoles. Ce rééquilibrage s'explique par l'émergence de nouvelles priorités européennes, notamment le soutien à l'Ukraine, la défense ou le remboursement de la dette liée au plan de relance post-Covid. Mais à ce stade, les comparaisons restent tout de même difficiles. Du côté de la Commission, on assure que cette somme de 300 milliards constituera un plancher et non un plafond. Autrement dit : les États membres pourront bénéficier de fonds supplémentaires, basés sur les résultats.
Cette nouvelle façon de procéder s'explique par l'autre nouveauté de ce méga-fonds : les financements ne seraient plus versés directement sous forme de dotations annuelles, mais débloqués sur la base de plans nationaux ou régionaux, inspirés du modèle du plan de relance. Ces plans devraient comporter des objectifs précis en matière d'investissements et de réformes, validés par la Commission européenne. Seule une fraction des paiements directs agricoles conserverait une ligne budgétaire fixe, à déterminer ultérieurement. Le second pilier de la PAC, consacré au développement rural, serait quant à lui pleinement intégré dans le nouveau fonds.
Ces orientations suscitent déjà des interrogations parmi les représentants du secteur agricole. Plusieurs organisations y voient un risque d'affaiblissement de la PAC, qui pourrait perdre en lisibilité et en stabilité financière. Même position du côté des eurodéputés. En septembre 2025, le Parlement européen a rappelé son opposition à la proposition "de combiner le financement agricole avec d'autres domaines politiques et [réclamé] une augmentation du budget agricole autonome".
En janvier 2026, la Commission européenne a également proposé un accès anticipé à 45 milliards d'euros à partir de 2028 pour tenter de convaincre les agriculteurs, alors vent debout contre l'accord entre l'UE et les pays du Mercosur.
Les négociations autour du prochain budget à long terme de l'Union s'annoncent longues et difficiles. L'adoption du précédent (2021-2027) avait nécessité plus de deux ans de discussions pour trouver un accord.
Le 19 février 2025, la Commission européenne a aussi présenté sa "vision pour l'agriculture et l'alimentation", dans laquelle elle a précisé de nouvelles grandes orientations, notamment de simplification, mais aussi pour limiter l'importation de produits qui ne respecteraient pas certaines normes environnementales.
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