ΕΞΕΛΙΞΕΙΣ ΣΤΗΝ ΕΝΝΟΙΑ ΤΗΣ ΚΑΝΟΝΙΣΤΙΚΗΣ ΠΡΑΞΗΣ
ΕΞΕΛΙΞΕΙΣ ΣΤΗΝ ΕΝΝΟΙΑ ΤΗΣ ΚΑΝΟΝΙΣΤΙΚΗΣ ΠΡΑΞΗΣ
ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΟ ΔΙΚΑΙΟ
ΔΙΠΛΩΜΑΤΙΚΗ ΕΡΓΑΣΙΑ
«Εξελίξεις στην έννοια της κανονιστικής πράξης
και τη διαδικασία έκδοσής της»
ΒΑΣΙΛΙΚΗ ΡΕΠΑ
ΘΕΣΣΑΛΟΝΙΚΗ 2009
ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ
ΕΙΣΑΓΩΓΗ 1
ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ 80
ΑΡΘΡΟΓΡΑΦΙΑ 83
ΕΙΣΑΓΩΓΗ
1
Α.Π. 314/1976, ΝοΒ 1976, σελ. 854.
2
Βλ. Α. Τάχος, «Ελληνικό Διοικητικό Δίκαιο», 6η έκδοση, εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη,
2000, σελ. 492, καθώς και Πρ. Δαγτόγλου «Γενικό Διοικητικό Δίκαιο», εκδ. Αντ. Σάκουλα, Αθήνα-
Κομοτηνή, 2004, σελ. 94 επ.
3
Κατά την ΣΤΕ 2329/1996 στοιχείο της έννοιας της διοικητικής πράξης είναι και το «λειτουργικό»,
που συνίσταται στην επιδίωξη δημόσιου σκοπού στο πλαίσιο των διατάξεων που διέπουν τη διοικητική
δράση. Σχετική και η ΣΤΕ 5934/1995 που αναφέρει το στοιχείο του «σκοπού δημόσιου ενδιαφέ-
ροντος».
4
Βλ. Δ. Κοντόγιωργα-Θεοχαροπούλου, «Το Δημόσιο συμφέρον και η ανάκλησις των διοικητικών
πράξεων», σε «Τιμ.Τομ. του ΣτΕ, 1929-1979», εκδ.Αντ. Ν. Σάκκουλα, Αθήνα-Κομοτηνή, 1982, σελ.
396.
1
στη χώρα μας, η κανονιστική αρμοδιότητα της διοικητικής εξουσίας τείνει να
ανατρέψει την ισχύ του «τεκμηρίου της αρμοδιότητας» του νομοθετικού οργάνου.5
Επιπροσθέτως, η τάση του κοινού νομοθέτη να προβλέπει την έκδοση
υπερβολικά μεγάλου αριθμού διοικητικών κανονιστικών πράξεων, διευρύνει τα όρια
διακριτικής ευχέρειας της Διοίκησης, με κίνδυνο ακόμη και αυθαιρεσίας σε βάρος
τόσο των ελευθεριών και των δικαιωμάτων των διοικουμένων, όσο και της Πολιτείας,
όταν με τη θέσπιση τέτοιων ρυθμίσεων προκαλούνται δαπάνες σε βάρος του
Κρατικού Προϋπολογισμού.
Η Διοίκηση όμως, όπως προαναφέρθηκε, δεν ενεργεί προς ίδιον όφελος, αλλά
η δραστηριότητά της έχει πάντοτε ως στόχο την ικανοποίηση του δημόσιου
συμφέροντος, η επίκληση του οποίου συνιστά όχι προνόμιο αυτής, αλλά φραγμό και
το μόνο ρυθμιστικό παράγοντα της νομιμότητας της διοικητικής δράσης.
Χαρακτηριστικά αναφέρεται ότι το δημόσιο συμφέρον είναι το μέτρο της
νομιμότητας της διοικητικής πράξης.6 Αυτό σημαίνει ότι η δράση της διοικήσεως
διέπεται σε όλη της την έκταση από την αρχή της νομιμότητας, που αποτελεί
ειδικότερη εφαρμογή της αρχής του Κράτους Δικαίου και της εξέλιξής του ως
Κοινωνικού Κράτους Δικαίου. Κατά συνέπεια, η Διοίκηση-εκτελεστική εξουσία
υπόκειται ελεγκτικά σε ένα επαυξημένο σύνολο κανόνων δικαίου, από οποιαδήποτε
πηγή και αν προέρχονται, το οποίο περιέχει πέραν των κανόνων του Ευρωπαϊκού
Κοινοτικού Δικαίου, των κανόνων των συνταγματικών διατάξεων και των
νομοθετικών πράξεων, και τους γενικά παραδεδεγμένους κανόνες του διεθνούς
δικαίου, τις διεθνείς συνθήκες, τις γενικές αρχές του διοικητικού δικαίου, τους
νομολογιακούς κανόνες,7 καθώς και τους κανόνες που θεσπίζονται με κανονιστικές
διοικητικές πράξεις.
Αντικείμενο της εργασίας αυτής αποτελεί η διερεύνηση της εξέλιξης της
νομοθεσίας και της νομολογίας τόσο ως προς την έννοια όσο και ως προς τη
διαδικασία έκδοσης της κανονιστικής πράξης. Το εγχείρημα μιας επιτυχούς
διερεύνησης του ζητήματος αυτού δημιουργεί την υποχρέωση προσέγγισης κατά
πρώτο λόγο του εννοιολογικού, θεσμικού και νομολογιακού πλαισίου, εντός του
οποίου διαμορφώθηκε η έννοια του «κανονιστικού νομοθέτη».
5
Βλ. Α.Τάχος, «Ελληνικό Διοικητικό Δίκαιο», εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2005, σελ. 98.
6
Βλ. Δ. Κοντόγιωργα-Θεοχαροπούλου, Ευαγ. Κουτούπα-Ρεγκάκου, «Εμβάθυνση Δημοσίου Δικαίου»,
εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2005, σελ. 52
7
Βλ. Ε. Σπηλιωτόπουλος, «Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου», εκδ. Αντ. Σάκκουλα, Αθήνα-Κομοτηνή,
2007, σελ. 96.
2
Ακολούθως, δεν θα περιοριστούμε απλώς στη θεωρητική προσέγγιση του
θέματος, αλλά ιδίως θα προσπαθήσουμε να ερευνήσουμε την εξέλιξη της νομολογίας
που αφορά στην έννοια και την έκδοση της κανονιστικής πράξης, αλλά και τη
μεταστροφή αυτής σε θέματα που αφορούν στη διάκριση των κανονιστικών πράξεων
από τις ατομικές διοικητικές πράξεις και ιδίως από τις ατομικές πράξεις γενικού
περιεχομένου. Στο πλαίσιο αυτό θα ασκηθεί κριτική στην αβασάνιστη γενίκευση των
έννομων συνεπειών που προκαλεί η διάκριση σε ατομικές και κανονιστικές πράξεις
και θα αναζητηθεί η στάση της νομολογίας ως προς το θέμα αυτό. Παράλληλα θα
αξιολογηθεί ο νέος αυτός θεσμός σε σχέση με τη διάκριση των λειτουργιών και την
αρχή του κράτους δικαίου, με ιδιαίτερη μνεία στους λόγους που συνέβαλαν στη
διεύρυνση της κανονιστικής αρμοδιότητας της Διοίκησης και κατά συνέπεια στην
υποβάθμιση της νομοθετικής αρμοδιότητας.
Στη συνέχεια θα μας απασχολήσει η ανάγκη συμμετοχής των διοικουμένων
στη διαδικασία λήψης των διοικητικών αποφάσεων, η οποία στη σημερινή νομική
πραγματικότητα, αποτελεί αίτημα και διεκδίκηση, μέτρο προληπτικό, που αποσκοπεί
στον περιορισμό της ανάγκης θεραπείας των διοικητικών αποφάσεων με αναφορά
στις πιο χαρακτηριστικές περιπτώσεις από τη σύγχρονη νομοθεσία και διοικητική
πρακτική. Θα ήταν παράλειψη να μην αναφερθούμε στην κατ΄ εξαίρεση αιτιολογία
ορισμένων κανονιστικών πράξεων, καθόσον μέσω της αιτιολογίας είναι κατ΄ ουσίαν
εφικτός ο δικαστικός έλεγχος αυτών. Ακολούθως, για την πληρέστερη παρουσίαση
του θέματος κρίνεται αναγκαίο να γίνει αναφορά στην ισχύ της κανονιστικής πράξης,
με ιδιαίτερη έμφαση στη δημοσίευση αυτής, παρουσιάζοντας τις απόψεις θεωρίας και
νομολογίας ως προς το χρόνο έναρξης της ισχύος της. Στη συνέχεια θα αναφερθούμε
έστω και ακροθιγώς στην αρχή της μη αναδρομικής ισχύος των διοικητικών πράξεων,
αρχή που διατυπώνεται πλέον, ως γενική αρχή του Διοικητικού Δικαίου, σαφώς στο
σκεπτικό των δικαστικών αποφάσεων.
Στην τελευταία ενότητα μελετάται η δημοσιονομική πλευρά της κανονιστικής
αρμοδιότητας που σχετίζεται με τις δημόσιες δαπάνες, οι οποίες προκαλούνται
εξαιτίας των κανονιστικών ρυθμίσεων με ιδιαίτερη έμφαση στους περιορισμούς, που
θέτει ο κοινός νομοθέτης, για λόγους χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης, στην
κανονιστικώς δρώσα Διοίκηση υπό το πρίσμα πάντοτε της άκρως διαφωτιστικής
νομολογίας του ανώτατου διοικητικού δικαστηρίου της χώρας.
Η παρούσα μελέτη ολοκληρώνεται με καταληκτικές παρατηρήσεις και
συμπεράσματα που ενσωματώνουν κριτική τοποθέτηση όσον αφορά την εξέχουσα
3
θέση που έχει προσλάβει ο κανονιστικός νομοθέτης στην εποχή μας, την οποία συχνά
ούτε ο διοικητικός δικαστής δεν τολμά να προσβάλλει.8
8
Βλ. σχόλιο Ν. Παπασπύρου στην ΑΕΔ 21/1994, «Δίκη», (26) 1995, εκδ. Αφοί Π. Σάκκουλα, Αθήνα,
σελ. 196 επ., κατά την οποία η πλειοψηφία του δικαστηρίου αρνήθηκε να ακυρώσει αντισυνταγματικό
διάταγμα με το οποίο είχαν καθοριστεί οι έδρες των εκλογικών περιφερειών της χώρας κατά τις
εκλογές του Οκτωβρίου του 1993, διότι, κατά την κρίση της, κάτι τέτοιο θα προϋπέθετε άσκηση
κανονιστικής αρμοδιότητας εκ μέρους του δικαστηρίου και παραβίαση της αρχής διακρίσεως των
λειτουργιών. Ο παράνομος χαρακτήρας του διατάγματος οφειλόταν στο ότι αυτό είχε στηριχθεί στην
απογραφή του 1981 και όχι στην νεότερη απογραφή του 1991.
4
I. ΟΙ ΚΑΝΟΝΙΣΤΙΚΕΣ ΠΡΑΞΕΙΣ ΤΗΣ ΔΙΟΙΚΗΣΗΣ ΩΣ ΠΗΓΗ ΤΟΥ
ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΟΥ ΔΙΚΑΙΟΥ
Πηγές του Διοικητικού Δικαίου, κατ΄ αναλογία προς τις πηγές του δικαίου
γενικά είναι οι τύποι υπό τους οποίους εκφράζεται το θετικό διοικητικό δίκαιο. Η
διάρθρωση των πηγών αυτών διαφέρει ανάλογα με τη συνταγματική διάρθρωση μιας
χώρας.
Χαρακτηριστική πηγή του διοικητικού δικαίου είναι και η κανονιστική πράξη
της διοικήσεως, με την οποία η Διοίκηση θεσπίζει αφηρημένα διατυπωμένους και
γενικά δεσμευτικούς κανόνες συμπεριφοράς δηλαδή κανόνες δικαίου.
Η ιεραρχία των πηγών δικαίου συνεπάγεται την ιεραρχία των κανόνων
δικαίου, που περιέχουν και είναι συνδεδεμένη με μια ιεραρχία οργάνων παραγωγής
κανόνων δικαίου. Οι πηγές του δικαίου δηλαδή δεν είναι ισότιμες, αλλά έχουν
διαφορετική «τυπική ισχύ» σχηματίζοντας μια ιδεατή πυραμίδα, στην κορυφή της
οποίας βρίσκεται το Σύνταγμα, ακολουθεί ο νόμος (τυπικός) και έπεται η κανονιστική
διοικητική πράξη.
Η κλασσική αυτή τριπλή ιεραρχία των κανόνων δικαίου επεκτείνεται πλέον σε
πέντε βαθμίδες9 συμπεριλαμβανομένων και των κανόνων του διεθνούς δικαίου
(άρθρο 28 παρ. 1 Συντ.), που αποτελούν αναπόσπαστο μέρος του εσωτερικού
ελληνικού δικαίου, καθώς και των κανόνων του ευρωπαϊκού κοινοτικού δικαίου,
μετά την προσχώρηση της Ελλάδας στις Ευρωπαϊκές Κοινότητες.
Η έκδοση κανόνων δικαίου είναι κατ΄ αρχήν και κυρίως έργο της Βουλής. Το
Σύνταγμά μας, αντιθέτως π.χ. προς το γαλλικό σύνταγμα10 δεν καθορίζει τα θέματα
των τυπικών νόμων, γιατί η Βουλή έχει γενική (καθολική) νομοθετική αρμοδιότητα.
Ανέκαθεν όμως στη χώρα μας, όπως άλλωστε και σε κάθε δημοκρατική χώρα, ένα
τμήμα των κανόνων δικαίου εκδίδεται από τη Διοίκηση.
Το πολιτικό σύστημα της Ελλάδος, όπως το καθόρισε το Σύνταγμα του 1975,
διέπεται από την αρχή της διασταυρώσεως των πολιτειακών λειτουργιών11. Τα
όργανα της Διοίκησης δυνάμει εξουσιοδότησης που παρέχεται από το Σύνταγμα και
το νόμο ασκούν τη λεγόμενη κανονιστική αρμοδιότητα, ήτοι την εξουσία έκδοσης
9
Βλ. Πρ. Δαγτόγλου, «Γενικό Διοικητικό Δίκαιο», εκδ. Αντ. Σάκκουλα, Αθήνα-Κομοτηνή, 2004,
σελ.58
10
, Βλ. Πρ. Δαγτόγλου, ό.π., σελ. 96.
11
Βλ. Δημ. Παπανικολαΐδης, «Σύστημα διοικητικού δικαίου», Αθήνα, 1992, σελ. 306.
5
τυπικά μεν διοικητικών, στην ουσία όμως νομοθετικών πράξεων, με τις οποίες
θεσπίζονται, τροποποιούνται ή καταργούνται κανόνες δικαίου.
Με το άρθρο 43, ο συνταγματικός νομοθέτης επιχείρησε να τοποθετήσει την
κανονιστική δραστηριότητα της διοικήσεως σε στέρεες βάσεις. Ο κοινός νομοθέτης,
ως γνωστόν, κινείται στα όρια που του καθορίζει ο συνταγματικός νομοθέτης, ενώ ο
διοικητικός «νομοθέτης» δεσμεύεται και από τους δύο. Τα διοικητικά όργανα δεν
έχουν κανονιστική αρμοδιότητα παρά μόνον εφόσον και καθόσον εξουσιοδοτηθούν
ειδικώς από τη Βουλή. Το Σύνταγμά μας διασπά εν μέρει την αρχή αυτή με τη
δημιουργία ορισμένων αμέσως εκ του Συντάγματος κανονιστικών αρμοδιοτήτων της
Διοίκησης (άρθρα 43 παρ. 1, 44 παρ. 1 και 48 παρ. 2 και 5) βάσει των οποίων
επιτρέπεται και διευρύνεται η κανονιστική εξουσία της δημόσιας Διοίκησης.
Εν προκειμένω δεν θα μας απασχολήσει η κανονιστική αρμοδιότητα της
Διοίκησης κατά τα άρθρα 44 παρ. 1 και 48 παρ. 5 του Συντ., που προβλέπουν
έκτακτη νομοθετική αρμοδιότητα έκδοσης πράξεων νομοθετικού περιεχομένου
(ΠΝΠ) από τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας σε έκτακτες περιπτώσεις ή περιπτώσεις
εξωτερικού ή εσωτερικού κινδύνου, αλλά η κανονιστική αρμοδιότητα κατά το άρθρο
43 του Συντ. υπό ομαλές περιπτώσεις. Οι ως άνω ΠΝΠ αποτελούν ιδιαίτερη
κατηγορία νόμων, τους λεγόμενους «νόμους-μέτρα»,12 που είναι μεν ισοδύναμοι προς
τους τυπικούς νόμους, υλοποιούν όμως τα μέτρα που απαιτούνται για την άσκηση της
κυβερνητικής πολιτικής.
Ειδικότερα η κανονιστική αρμοδιότητα ασκείται από τον Πρόεδρο της
Δημοκρατίας υπό τον τύπο προεδρικών διαταγμάτων. Κατ΄ εξαίρεση όμως και άλλα
όργανα της Διοίκησης μπορούν να εκδίδουν κανονιστικές πράξεις (Υπουργοί, Γενικοί
Γραμματείς Περιφέρειας, Ο.Τ.Α., εξειδικευμένοι φορείς κ.λ.π.) είτε δυνάμει
νομοθετικής εξουσιοδότησης (άρθρο 43 παρ. 2 εδαφ. Β΄ του Συντ.) είτε δυνάμει
υπεξουσιοδότησης. Η υπεξουσιοδότηση επιτρέπεται, όταν αυτή προβλέπεται με
ειδική διάταξη του εξουσιοδοτικού νόμου, περίπτωση που παρατηρείται ιδίως σε
θέματα τοπικού και λεπτομερειακού χαρακτήρα, καθώς και σε θέματα εσωτερικής
φύσης (π.χ. διάρθρωση των υπηρεσιακών μονάδων σε γραφεία και καθορισμός των
αρμοδιοτήτων τους), με την προϋπόθεση ότι τα θέματα αυτά ρυθμίζονται κατά βάση
με την κανονιστική πράξη.
12
Βλ. Α. Τάχος «Ελληνικό Διοικητικό Δίκαιο», εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2005, σελ. 103.
6
Ανάλογα με το διοικητικό όργανο που εκδίδει την κανονιστική πράξη, αυτή
ονομάζεται προεδρικό διάταγμα, υπουργική απόφαση, πράξη του υπουργικού
συμβουλίου, κοινή υπουργική απόφαση, πράξεις των οργάνων των Ο.Τ.Α.,
αστυνομική διάταξη κ.λ.π. Κατά μία άποψη, η κατάταξη των διαφόρων μορφών
κανονιστικών πράξεων δεν είναι έργο απλό, αφού το ίδιο το Σύνταγμα στις σχετικές
ρυθμίσεις του άρθρου 43 περιέχει εννοιολογικές ασυνέπειες.13 Επί παραδείγματι, ο
όρος κανονιστικά διατάγματα χρησιμοποιείται μόνον για τα διατάγματα των παρ. 2
και 4, ενώ τα διατάγματα της παρ. 1 αναφέρονται ως «αναγκαία για την εκτέλεση των
νόμων» διατάγματα, μολονότι και αυτά είναι κανονιστικά14.
Ο τύπος τον οποίο περιβάλλονται οι κανονιστικές πράξεις έχει ιδιαίτερη
σημασία, διότι μόνον όλα τα «κανονιστικού χαρακτήρα» διατάγματα υπόκεινται σε
προληπτικό έλεγχο νομιμότητας από το Συμβούλιο της Επικρατείας (άρθρο 95 παρ. 1,
εδ. δ΄ του Συντ.) και διότι όλα τα διατάγματα υπόκεινται σε όμοιο έλεγχο από τον
Πρόεδρο της Δημοκρατίας. Αντίθετα οι υπουργικές αποφάσεις και οι κάθε άλλου
τύπου διοικητικές πράξεις κανονιστικού χαρακτήρα υπόκεινται μόνο σε
κατασταλτικό δικαστικό έλεγχο νομιμότητας.
Πάντως όλων των ειδών οι κανονιστικές πράξεις δεσμεύουν τους ιδιώτες, τα
δικαστήρια και βέβαια την ίδια τη Διοίκηση, η οποία από την έκδοση της
κανονιστικής πράξης αυτοδεσμεύεται, δύναται βέβαια κατά κανόνα να την
τροποποιήσει ή να την καταργήσει, αλλά όσο χρόνο αυτή ισχύει, οφείλει να την
τηρεί15.
Όσον αφορά στο θέμα της τυπικής ισχύος αυτών, η ιεραρχική θέση κάθε
κανονιστικής πράξης αντιστοιχεί πλήρως στην ιεραρχική θέση των οργάνων που την
εκδίδουν. Έτσι το προεδρικό διάταγμα υπερισχύει της υπουργικής απόφασης, αυτή
υπερισχύει της αστυνομικής διάταξης κ.ο.κ. Από την ιεραρχική διαβάθμιση
εξαιρούνται οι «Ανεξάρτητες Αρχές».
13
Βλ. Δ. Τσάτσος, «Συνταγματικό Δίκαιο», τ. Α΄, εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα 1994, Αθήνα, σελ. 406-407.
14
Βλ. Δημ. Τομαράς, «Η Κανονιστική Διοικητική Πράξη», εκδ. Νομική Βιβλιοθήκη, 2006 σελ. 19 επ.
15
Βλ. Πρ. Δαγτόγλου, «Γενικό Διοικητικό Δίκαιο», εκδ. Αντ. Σάκκουλα, Αθήνα, 1992, σελ. 80, καθώς
και άρθρο του Β. Ρώτη: Περί την αυτοδέσμευσιν των διοικητικών αρχών, «ΕΔΔΔ» 1971, σελ. 128-140
και 245-256.
7
1. Εννοιολογικά γνωρίσματα των κανονιστικών πράξεων της διοικήσεως
και διάκριση αυτών από τις ατομικές διοικητικές πράξεις
16
Βλ. Επ. Σπηλιωτόπουλος, «Εγχειρίδιο διοικητικού δικαίου», εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα, Αθήνα, 1991,
σελ. 99-101.
17
Βλ. Ν. Παπασπύρου, Το φάντασμα του κανονιστικού νομοθέτη, «Δίκη», εκδ. Αφοί Π. Σάκκουλα,
Αθήνα, 1995, σελ. 201 επ.
8
Βέβαια το τεκμήριο της νομιμότητας δεν έχει πλήρη εφαρμογή στις
κανονιστικές διοικητικές πράξεις,18 καθόσον κατά τη διάρκεια της ισχύος τους και
μετά την πάροδο της προθεσμίας προσβολής τους με αίτηση ακυρώσεως επιτρέπεται
η παρεμπίπτουσα έρευνα της νομιμότητας και τους κύρους τους από οποιοδήποτε
δικαστήριο και επιβάλλεται η μη εφαρμογή τους, εάν κριθεί ότι δεν είναι νόμιμες.19
Συνέπεια του κανόνα αυτού είναι ότι πάσχουν ακυρότητα οι ατομικές διοικητικές
πράξεις ή ακόμα και οι κανονιστικές, που στηρίζονται στην κανονιστική πράξη, που
κρίθηκε παρεμπιπτόντως ανίσχυρη, σε αντίθεση με τις ατομικές διοικητικές πράξεις,
των οποίων η νομιμότητα ελέγχεται μόνον κυρίως και όχι παρεμπιπτόντως.20
Περαιτέρω συνέπεια του ότι με τη διοικητική πράξη θεσπίζεται μονομερώς
κανόνας δικαίου είναι το χαρακτηριστικό της εκτελεστότητας, υπό την έννοια ότι από
την έκδοσή του δεσμεύει τόσο τη Διοίκηση όσο και τους διοικούμενους, χωρίς να
χρειάζεται άλλη διαδικασία και ειδικότερα προηγούμενη δικαστική απόφαση, εκτός
εάν σαφώς προκύπτει ότι η εκτελεστότητα είναι δυνητική (όπως π.χ. στην περίπτωση
των κανονιστικών πράξεων που προβλέπουν τη διακριτική ευχέρεια διοικητικών
οργάνων). Το ρυθμιστικό περιεχόμενο και το στοιχείο της εκτελεστότητας
διαφοροποιεί τη διοικητική πράξη από τις ερμηνευτικές εγκυκλίους, τις βεβαιωτικές
πράξεις, τις πράξεις εκτέλεσης, τις προπαρασκευαστικές πράξεις, τις γνωμοδοτήσεις
συμβουλευτικών οργάνων της διοικήσεως, τις υποκείμενες σε έγκριση αποφάσεις, οι
οποίες στερούνται εκτελεστού χαρακτήρα και ως εκ τούτου δεν προσβάλλονται
παραδεκτώς με αίτηση ακύρωσης ενώπιον του ΣτΕ. Ορθότερο δε θα ήταν να
δεχτούμε ότι στερούνται παντελώς του χαρακτήρα των διοικητικών πράξεων,
καθόσον δεν επάγονται κανένα έννομο αποτέλεσμα.21
18
Βλ. Επ. Σπηλιωτόπουλος, «Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου», εκδ. Αντ. Σάκκουλα, Αθήνα –
Κομοτηνή, 2007, σελ. 122.
19
Έχει παραπεμφθεί στην Ολομέλεια το ζήτημα του χρονικού περιορισμού του ελέγχου των
κανονιστικών πράξεων που θεσπίζουν πολεοδομικές ρυθμίσεις (ΣΤΕ 764/2006 σχολιασμός της οποίας
θα ακολουθήσει κατωτέρω). Η νομιμότητα των κανονιστικών πράξεων πρέπει να ελέγχεται και από τα
διοικητικά όργανα, τα οποία μπορούν να μην τις εφαρμόσουν, όταν βάσιμα τις θεωρούν παράνομες και
συνεπώς ανίσχυρες. Σχετική είναι η υποχρέωση των δημόσιων υπαλλήλων για νομιμότητα των
υπηρεσιακών ενεργειών τους και να μην εκτελούν διαταγή, η οποία προδήλως αντίκειται σε σαφείς και
ρητές διατάξεις του Συντάγματος και των νομοθετικών και κανονιστικών πράξεων (ΥΚ άρθρ. 25 § 3)
(Βλ. Ε. Σπηλιωτόπουλος, ό.π., σελ. 122, υποσ. 35).
20
Ο κανόνας όμως αυτός δεν έχει εφαρμογή στους οργανισμούς κοινωνικής ασφάλισης, οι οποίοι,
προκειμένου να αναγνωρίσουν ασφαλιστικές παροχές, έχουν εξουσία να προβούν σε παρεμπίπτοντα
έλεγχο της νομιμότητας των πράξεων άλλου οργανισμού κοινωνικής ασφάλισης, εφόσον αυτές
αποτελούν νόμιμη προϋπόθεση για την αναγνώριση των ασφαλιστικών παροχών.
21
Βλ. Μ. Στασινόπουλος, «Δίκαιον των Διοικητικών πράξεων», Αθήναι, 1951, σελ. 121-122, Ηλ.
Κυριακόπουλος, «Ελληνικόν Διοικητικόν Δίκαιον», τ.Α, Πανεπιστήμιο Θεσσαλονίκης, 1961, σελ. 68-
71.
9
Όσον αφορά την έννοια της κανονιστικής πράξης της διοικήσεως, πρέπει να
τονισθεί ότι αυτή αποτελεί ουσιαστικό νόμο και κατά τούτο διακρίνεται από τον
τυπικό νόμο που ψηφίζεται από τη Βουλή. Εξάλλου ουσιαστικός νόμος είναι κάθε
κανόνας δικαίου ανεξαρτήτως της μορφής του, ενώ τυπικός νόμος είναι κάθε
απόφαση της Βουλής, η οποία λαμβάνεται κατά την συνταγματικά καθορισμένη
νομοθετική διαδικασία, ανεξαρτήτως του περιεχομένου της. Η πολιτική σημασία
όμως που είχε αρχικά η διάκριση μεταξύ τυπικού και ουσιαστικού νόμου έχει
ατονήσει σε σημαντικό βαθμό στην εποχή μας.22 Η ανάπτυξη του κοινοβουλευτικού
συστήματος έχει επιφέρει μια προσέγγιση Βουλής και Κυβερνήσεως, που μειώνει την
πολιτική σημασία της διακρίσεως. Το ισχύον Σύνταγμα, και μετά την αναθεώρησή
του το 1986, αμβλύνει βέβαια το κλασικό κοινοβουλευτικό σύστημα, αλλά η
νομοθετική αρμοδιότητα του Προέδρου της Δημοκρατίας μειώνει από την
αντίστροφη κατεύθυνση τη σημασία της διακρίσεως μεταξύ τυπικού και ουσιαστικού
νόμου, καθόσον οι κανονιστικές πράξεις σήμερα αποτελούν τον πλέον συνήθη τρόπο
δικαιϊκής ρύθμισης.23
Στη θεωρία του διοικητικού δικαίου, από ορισμένους συγγραφείς γίνεται
δεκτό ότι οι κανονιστικές πράξεις είναι διοικητικές μόνο κατά τύπο, ενώ κατά την
ουσία έχουν νομοθετικό περιεχόμενο, διότι με αυτές ασκείται η νομοθετική
λειτουργία. Για το λόγο αυτό από ορισμένους συγγραφείς, αλλά και σε ορισμένες
περιπτώσεις στη νομολογία, ονομάζονται ουσιαστικοί νόμοι. H θεωρία όμως αυτή σε
κανένα δεδομένο του ελληνικού δικαίου δεν μπορεί να στηριχθεί24.
Ως κύριο εννοιολογικό γνώρισμα όμως της κανονιστικής πράξης αναφέρεται
κυρίως η γενική ή αφηρημένη ρύθμιση, την οποία περιέχει. Ως γενική νοείται η
ρύθμιση, εκείνη κατά την οποία τα επιδιωκόμενα νομικά αποτελέσματα αναφέρονται
σε ένα κύκλο προσώπων εκ των προτέρων μη καθορίσιμο σε αριθμό και ταυτότητα
και αφηρημένη, όταν δεν περιορίζεται σε μια συγκεκριμένη περίπτωση ή μία πλειάδα
συγκεκριμένων περιπτώσεων, αλλά που αφορά σε όλες τις κατά γένος ορισμένες
22
Βλ. Πρ. Δαγτόγλου, «Γενικό Διοικητικό Δίκαιο», εκδ. Αντ. Σάκκουλα, Αθήνα-Κομοτηνή, 2004, σελ.
79.
23
Βλ. Ν. Παπασπύρου, Το φάντασμα του κανονιστικού νομοθέτη, ό.π., σελ. 202.
24
Κατά τη διάταξη του άρθρου 559 του Κ.Πολ.Δικ. συγχωρείται αναίρεση αν παραβιάστηκε κανόνας
του «ουσιαστικού δικαίου». Κατά δε την πάγια νομολογία του ΑΠ και τη γενικώς κρατούσα θεωρία
"κανόνας ουσιαστικού δικαίου" για την εφαρμογή της διάταξης αυτής είναι κάθε απρόσωπος κανόνας
που θεσπίζεται με οιαδήποτε διάταξη, δηλαδή του ΕΚΔ, του Συντάγματος, της ΕΣΔΑ, των
νομοθετικών πράξεων, των διοικητικών κανονιστικών πράξεων κλπ.. (Βλ. Σπηλιωτόπουλος, ό.π., σελ.
116, υποσ. 23).
10
περιπτώσεις25. Εξ αντιδιαστολής προκύπτει ότι οι ειδικές και συγκεκριμένες
ρυθμίσεις αποτελούν ατομικές διοικητικές πράξεις. Βέβαια η διάκριση της
κανονιστικής πράξεως από την ατομική φαίνεται εκ πρώτης όψεως ευχερής, παρά
ταύτα το ζήτημα εξακολουθεί να απασχολεί έντονα θεωρία και νομολογία, καθόσον
φαίνεται ότι στους όρους αυτούς δεν αποδίδεται η ίδια έννοια από όλους.
Στο έργο του Maurice Hauriou «Σύστημα διοικητικού δικαίου και δημοσίου
δικαίου»26 αναφέρεται ότι ο νόμος αποτελεί κανόνα δικαίου που αφορά αποκλειστικά
σε γενικής φύσης αφηρημένες κοινωνικές σχέσεις και όχι ειδικές και συγκεκριμένες
περιπτώσεις.
Ο Μ. Στασινόπουλος27 θεωρεί ότι βασικό γνώρισμα της κανονιστικής πράξης,
όπως και του νόμου, είναι η γενικότητα της προβλεπόμενης ρύθμισης, η οποία
συνίσταται στο ότι το νομικό περιεχόμενο της πράξης δεν εξαντλείται σε μια
εφαρμογή, αλλά προκαλεί νέες εφαρμογές. Ο κανόνας δικαίου όμως που περιέχει η
κανονιστική πράξη, δεν σημαίνει αναγκαστικά ότι απευθύνεται στους πάντες ή αφορά
όλες τις σχέσεις, αλλά μπορεί να απευθύνεται σε πρόσωπα μιας κατηγορίας (π.χ.
στους ελεύθερους επαγγελματίες) ή σε μια μόνο περιοχή (π.χ. καθορισμός ύψους
οικοδομών σε τμήμα ενός δρόμου). Αντίθετα η ατομική διοικητική πράξη ρυθμίζει
μια συγκεκριμένη πραγματική κατάσταση ή σχέση (λ.χ. έκδοση άδειας οικοδομής για
το Α΄ οικόπεδο). Συνεπώς, κριτήριο διάκρισης δεν είναι η αριθμητική γενικότητα,
αλλά η εννοιολογική (λ.χ. η διαταγή της Αστυνομίας προς τα πρόσωπα που
συγκροτούν μια διαδήλωση να διαλυθούν είναι ατομική, παρόλο που αφορά μεγάλο
αριθμό προσώπων, ενώ αντίστροφα η πράξη με την οποία ορίζεται ότι οι
φορολογούμενοι των οποίων το ΑΦΜ τελειώνει σε 3 θα υποβάλουν τη δήλωσή τους
μέχρι τη χ ημερομηνία, ακόμη και αν ενός φορολογούμενου το ΑΦΜ τελειώνει σε 3,
είναι κανονιστική, καθόσον η πράξη δεν εκδόθηκε για να ρυθμίσει την περίπτωση
ενός φορολογούμενου, αλλά κάθε περίπτωση φορολογούμενου του οποίου ο αριθμός
τελειώνει σε 3).
25
Βλ. Δημ. Τσάτσος, «Συνταγματικό Δίκαιο» τ. Α΄, εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα, Αθήνα,1994, σελ. 405.
26
Βλ. Maurice Hauriou «Σύστημα διοικητικού δικαίου και δημοσίου δικαίου», Μετάφραση Δ.
Τσουπλακίδης Δ. Παπαχατζής, τόμ. 2ος, Γ. Φέξης, Αθήνα , 1936, σελ. 31.
27
Βλ. Μ. Στασινόπουλος, «Δίκαιον των Διοικητικών Πράξεων», Αθήναι, 1951, σελ. 98 επ..
11
Ο Π. Δαγτόγλου28 υποστηρίζει ότι η διάκριση μεταξύ κανονιστικής πράξης
της Διοίκησης και ατομικής διοικητικής πράξης βασίζεται στη διάκριση μεταξύ
γενικής και αφηρημένης αφενός και ειδικής και συγκεκριμένης αφετέρου επιταγής.
Ο Ε. Σπηλιωτόπουλος θεωρεί ότι αναγκαίο και επαρκές στοιχείο της έννοιας
της κανονιστικής πράξης είναι το απρόσωπο και όχι η γενικότητα του αντικειμένου
του κανόνα που τίθεται με αυτήν.29 Η διαφορά μεταξύ κανονιστικής και ατομικής
πράξης είναι ποιοτική και όχι ποσοτική, κρίσιμο δηλαδή κριτήριο είναι η ιδιότητα του
θεσπιζόμενου με αυτές κανόνα δικαίου ως απρόσωπου ή ατομικού30, αντίστοιχα.
Κατόπιν όσων εκτέθηκαν ανωτέρω, γίνεται αντιληπτό ότι κοινό σημείο όλων
των αναφορών στην κανονιστική πράξη είναι ότι περιέχει κανόνα δικαίου απρόσωπο,
γενικό και αφηρημένο, σε αντίθεση με την ατομική διοικητική πράξη, που περιέχει
ειδική ρύθμιση.
Πάντως ασφαλέστερο κριτήριο διακρίσεως των δύο εννοιών είναι το κατά
πόσον η υπό εξέταση πράξη δημιουργεί νέους κανόνες δικαίου31. Η ατομική δεν
δημιουργεί νέους κανόνες δικαίου, αλλά απλώς συγκεκριμενοποιεί την εφαρμογή
ενός προϋφισταμένου γενικού κανόνα. Αναμφίβολα χορηγεί δικαιώματα ή δημιουργεί
υποχρεώσεις και τοιουτοτρόπως δημιουργεί μία νέα κατάσταση, αλλά δεν τροποποιεί
το προϋπάρχον κανονιστικό καθεστώς, όπως συμβαίνει με την κανονιστική πράξη.
Μέσω των ατομικών πράξεων προσαρμόζεται ο γενικός κανόνας σε διάφορες
συγκεκριμένες περιπτώσεις. Αντίθετα η κανονιστική πράξη δημιουργεί μια νέα
νομική κατηγορία, στην οποία θα υπαχθεί μεταγενέστερα ένας αδιευκρίνιστος
αριθμός καταστάσεων και προσώπων.
Κατ΄ άλλη άποψη καθοριστική στις περιπτώσεις αυτές θα πρέπει να είναι η
τελολογική ερμηνεία του κανόνα δικαίου που προβλέπει την έκδοση της πράξης,
προκειμένου να διαπιστωθεί, αν ο νομοθέτης προβλέπει την έκδοση με το σκοπό να
28
Βλ. Πρ. Δαγτόγλου, «Γενικό Διοικητικό Δίκαιο», εκδ. Αντ. Σάκκουλα, Αθήνα-Κομοτηνή, 2004, σελ
88 επ.
29
Βλ. Ε. Σπηλιωτόπουλος, «Ζητήματα κανονιστικής αρμοδιότητας της διοικήσεως», εκδ. Αφοί Π.
Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 1968, σελ. 4.
30
Βλ. Ε. Σπηλιωτόπουλος, «Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου», εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα, Αθήνα, 1991,
σελ. 102 επ.
31
Βλ. Δημ. Τομαράς, «Η Κανονιστική Διοικητική Πράξη», εκδ. Νομική Βιβλιοθήκη, 2006, σελ. 15
επ., ο οποίος παραπέμπει σε Jean-Marie RAINAUD: La distinction de l’ acte reglementaire et de l’ acte
individuel, 1966, σελ. 13 και 24.
12
τεθεί ειδικότερος κανόνας32 ή η προβλεπόμενη πράξη αποτελεί την τελική πορεία
προς την πραγμάτωση του επιδιωκόμενου σκοπού.33
Πέραν τούτων η διάκριση μεταξύ κανονιστικών και ατομικών διοικητικών
πράξεων φαίνεται ότι αρκετές φορές είναι ασαφής, ώστε να είναι αμφίβολο ποιες
έννομες συνέπειες πρέπει να προσδοθούν σε κάθε κατηγορία και με ποιο τελεολογικό
έρεισμα. Γι΄ αυτό πολλές φορές η νομολογία υπάγει ατομικές πράξεις στο νομικό
καθεστώς των κανονιστικών.34
Εντούτοις δεν μπορούμε να αρνηθούμε ότι ιδιαίτεροι λόγοι επιβάλλουν τη
διαφορετική ρύθμιση των κανονιστικών πράξεων σε σχέση με τις ατομικές. Ο
35
σημαντικότερος λόγος είναι ο αφηρημένος χαρακτήρας των πρώτων, αν και από τη
νομική πρακτική έχει αποδειχθεί ότι ο γενικός και ο αφηρημένος χαρακτήρας δεν
αποτελεί απόλυτη, αλλά σχετική μάλλον ιδιότητα του κανόνα δικαίου. Το
προσωπικό στοιχείο υπάρχει όχι μόνο στις ατομικές, αλλά και στις κανονιστικές
πράξεις, δηλαδή διαμορφώνει προσωπικούς δεσμούς καθώς, πρώτον απευθύνεται σε
υποκείμενα δικαίου, και δεύτερον, δεν θεσπίζεται στο υπερπέραν, αλλά από όργανα
που εντάσσονται σε συγκεκριμένα νομικά πρόσωπα, ώστε να θεσπίζει δεσμούς που
συνδέουν τα νομικά πρόσωπα με αυτούς στους οποίους απευθύνεται.36
Επίσης σημαντικός λόγος είναι το ότι η κανονιστική ρύθμιση ενέχει ουσιώδη
πολιτική σημασία, καθώς σχετίζεται με την επιλογή των μηχανισμών διαρκούς
θεραπείας του δημόσιου συμφέροντος. Έτσι μπορεί να υποστηριχθεί η αρχή της
μεταβλητότητας των κανονιστικών πράξεων, με την οποία είναι άμεσα συνυφασμένο
32
Στην περίπτωση που απασχόλησε την απόφαση ΣτΕ Ολομ. 530/2003, (στην οποία λεπτομερώς θα
αναφερθούμε κατωτέρω), θα πρέπει να παρατηρηθεί ότι ο κανόνας που θέτει ο νόμος 1892/1990 δεν
διατυπώνεται πλήρως, για την πραγμάτωση όμως του επιδιωκόμενου σκοπού, απαιτείται η θέση ενός
ειδικότερου κανόνα που θέτει η εκδιδόμενη διοικητική πράξη , που καθορίζει ότι τα ακίνητα που
βρίσκονται στην περιοχή Α΄ δεν επιτρέπεται να οικοδομηθούν.
33
Βλ. Ε. Μουργιά, Σκέψεις για τον κανόνα δικαίου ως γνώρισμα της κανονιστικής διοικητικής πράξης»
με αφορμή δύο περιπτώσεις από τη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, σε «Τιμ. Τομ. του ΣτΕ,
75 χρόνια», εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2004, σελ. 727-743.
34
Π.χ. για τη δημοσίευση και την αιτιολογία των σχεδίων πόλεως, βλ. Ν. Παπασπύρου, Η
συνταγματική οριοθέτηση του τεκμηρίου νομιμότητας των σχεδίων πόλεως, «Νομική επιθεώρηση»,
Ιανουάριος 1994, σελ. 83 επ.
35
Έτσι, π.χ. καθώς οι πράξεις αυτές απευθύνονται σε αριθμό ατόμων μη δυνάμενο να προσδιοριστεί τη
στιγμή της έκδοσής τους, θα ήταν άδικο να προσδώσουμε στις πράξεις αυτές τεκμήριο νομιμότητας
που θα δέσμευε όσους στο μέλλον θα υπαχθούν στο καθεστώς που ρυθμίζουν και αντίστοιχα εύλογο
να απαιτήσουμε τη δημοσίευσή τους ως συστατικό τύπο.
36
Είναι βέβαια αληθές ότι οι προσωπικοί αυτοί δεσμοί διαμορφώνονται κατά τρόπο αφηρημένο,
πολλοί δε και σε απροσδιόριστο χρόνο. Παρά τον αφηρημένο όμως χαρακτήρα τους οι δεσμοί αυτοί
συνδέουν πρόσωπα, και μάλιστα χωρίς την παρεμβολή ατομικών πράξεων, καθώς η εξατομίκευση
επέρχεται αυτοδίκαια, μπορεί δε να προβλεφθεί και άμεση υλική εκτέλεση, καθώς η προαπαιτούμενη
δήλωση βούλησης υπάρχει ήδη στην κανονιστική πράξη. Επομένως, κατά το βαθμό που κάθε
κανονιστική πράξη επιβάλλει αυτοδίκαια υποχρεώσεις αναγνωρίζονται προσωπικοί δεσμοί κράτους
και διοικουμένου. (βλ. Ν. Παπασπύρου, ό.π. «Δίκη», 1995, σελ. 205, υποσ. 3).
13
και το γεγονός ότι η κανονιστική ρύθμιση ασκείται συνήθως κατά διακριτική
ευχέρεια και προϋποθέτει πολιτική εκτίμηση. Πλην όμως η ύπαρξη διακριτικής
ευχέρειας δεν είναι εννοιολογικό γνώρισμα της κανονιστικής πράξης, αλλά σύνηθες
χαρακτηριστικό.37 Υπάρχουν περιπτώσεις όμως που σημαντικά συμφέροντα
επιβάλλουν τη δέσμευση της διοικήσεως να ασκήσει κανονιστική αρμοδιότητα και
μάλιστα με αυστηρώς καθορισμένο περιεχόμενο.
37
Βλ. Ν. Παπασπύρου, ό.π., «Δίκη», σελ. 210.
38
Βλ. ΣτΕ Ολομ. 2283/2001, «ΤοΣ», 5/2001, σελ. 1026 επ.
14
ατομικού χαρακτήρα που δεσμεύει τον υπεύθυνο επεξεργασίας.39 Αξίζει, όμως να
σημειωθεί και η άποψη της μειοψηφίας, η οποία έκρινε ότι αποτελεί κανονιστική
πράξη, με την έννοια ότι ρυθμίζει αφηρημένα την υποχρέωση τήρησης ορισμένης
συμπεριφοράς κάθε συναρμόδιου για την επεξεργασία δεδομένων προσωπικού
χαρακτήρα του Υπουργείου Δημόσιας Τάξης, σε περίπτωση που διαπιστωθεί
παράβαση του νόμου.
Κύριο χαρακτηριστικό γνώρισμα της έννοιας της διοικητικής πράξης γενικής
εφαρμογής είναι ότι εκλαμβάνεται ως πράξη ατομική και όχι ως κανονιστική,40
αναλύεται απλώς σε τόσες ατομικές πράξεις όσα και τα πρόσωπα ή τα πράγματα, στα
οποία αναφέρεται. Γι΄ αυτό το λόγο, ορθότερος κρίνεται ο όρος «γενικής
εφαρμογής» αντί του «γενικού περιεχομένου»41. Τέτοιες είναι οι πράξεις με τις
οποίες κηρύσσεται αναδασμός, καθορίζεται αιγιαλός, καλούνται προς κατάταξη
στρατεύσιμοι, αναπροσαρμόζονται συντάξεις, κηρύσσονται εκτάσεις ως αναδασωτέες
και εγκρίνεται γενικό πολεοδομικό σχέδιο ή σχέδιο πόλεως, κατά το μέρος που δεν
καθορίζει όρους δόμησης,42 απόφαση πανεπιστημιακής Σχολής για τη δυνατότητα
εγγραφής πτυχιούχων άλλου Ανώτατου Εκπαιδευτικού Ιδρύματος, απόφαση ΟΤΑ για
την εκποίηση οικοπέδων σε άπορους δημότες, πράξη κύρωσης των αποτελεσμάτων
της απογραφής πληθυσμού, η οποία εξαντλείται στην αυθεντική διαπίστωση μιας
πραγματικής κατάστασης κ. ά.
Πραγματικά δεν αποτελεί υπερβολή η διαπίστωση ότι με τη διοικητική πράξη
γενικής εφαρμογής επέρχεται, ορισμένες φορές, μια σύμμιξη ή σύγχυση ή αλλοίωση
του κανόνα δικαίου, καθόσον δεν έχει πάντοτε πεδίο εφαρμογής ο ορισμός ότι
κανονιστική είναι η πράξη που περιέχει γενικό και αφηρημένο κανόνα δικαίου.43 Στη
διοικητική πράξη γενικής εφαρμογής παρατηρείται διαλληλία νομοθετικής και
39
Βλ. και σχετ. εισήγηση του Συμβούλου Επικρατείας Θ. Χατζηπαύλου, «ΤοΣ», 5/2001, σελ. 1095επ,
ο οποίος εκτιμά ότι η προσβαλλόμενη απόφαση της Αρχής αποτελεί ιδιόρρυθμη ατομική διοικητική
πράξη με κανονιστικές συνέπειες, αφού έχει έννομες συνέπειες όχι μόνο για εκείνους προς τους
οποίους απευθύνεται «ως ουσιαστικά προειδοποίηση», αλλά και για τους τρίτους, ως προς τους
οποίους μεταβάλλεται υφιστάμενη νομική κατάσταση και οι οποίοι ουσιαστικά είναι οι αποδέκτες της
ρύθμισης αυτής.
40
Βλ. Α. Τάχος, «Η Διοικητική πράξη γενικής εφαρμογής» σε «Τιμ.Τομ. του ΣτΕ 1929-1979», σελ. 317
επ..
41
Βλ. Α. Τάχος, «Ελληνικό Διοικητικό Δίκαιο», εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2005, σελ.
153επ.
42
Βλ. Επ. Σπηλιωτόπουλος. «Εγχειρίδιο διοικητικού δικαίου», εκδ. Αντ. Σάκκουλα, Αθήνα-Κομοτηνή,
2001, σελ. 113, και Δ. Παπανικολαϊδης, «Σύστημα διοικητικού δικαίου», Αθήνα, 1992, σελ. 308.
43
Βλ. Α. Τάχος, ό.π., σελ. 330-331.
15
διοικητικής αρμοδιότητας, η σύμπλεξη των οποίων άλλοτε υπολανθάνει και άλλοτε
είναι εντελώς έκδηλη.44
Ο αληθοφανής όμως χαρακτήρας της διοικητικής πράξης γενικής εφαρμογής
ως ατομικής έχει ορισμένες συνέπειες, όπως η τυπική και ουσιαστική ισχύς της
πράξης, ο έλεγχός της διέπεται από τις διατάξεις που ρυθμίζουν τις διοικητικές
«τύποις» και «ουσία» πράξεις, δεν απαιτείται δημοσίευση αυτής, καθόσον η
δημοσιότητα δεν αποτελεί συστατικό στοιχείο της νόμιμης υπόστασής της, αφού
θεωρείται ότι δεν έχει «νομοθετικό περιεχόμενο», συντρέχει γι΄ αυτήν το τεκμήριο
της νομιμότητας των ατομικών διοικητικών πράξεων και ως εκ τούτου η νομιμότητά
της δεν ελέγχεται παρεμπιπτόντως.
Τελευταία το Συμβούλιο της Επικρατείας φαίνεται ότι υιοθετεί ολοένα και
περισσότερο μια νέα νομολογιακή τάση με έντονο διαπλαστικό χαρακτήρα κατά τα
πρότυπα αντίστοιχων ανώτατων δικαστηρίων άλλων χωρών, όπως είναι το Γαλλικό
Συμβούλιο της Επικρατείας ή ακόμη συνταγματικών δικαστηρίων, όπως είναι το
Ομοσπονδιακό Συνταγματικό Δικαστήριο της Γερμανίας. Δεν θα ήταν ίσως
υπερβολικό να συσχετίσουμε αυτή τη νέα τάση του ΣτΕ και με το διαπλαστικό
χαρακτήρα της νομολογίας του Δικαστηρίου Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων ή του
Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων. Η διαπλαστική αυτή τάση του
Δικαστηρίου βασίζεται σε ερμηνευτική αξιοποίηση συνταγματικών κανόνων και
ιδιαίτερα συνταγματικών αρχών, οι οποίες λόγω του γενικού και αφαιρετικού
χαρακτήρα τους προσφέρονται για τέτοια χρήση.
Ενδιαφέρον προκαλεί η νομολογία του ΣτΕ όσον αφορά τη σχέση μεταξύ των
κανονιστικών διοικητικών πράξεων και των διοικητικών πράξεων γενικής εφαρμογής
ή των ατομικών πράξεων γενικού περιεχομένου. Παρατηρείται ήδη μία γενικότερη
στροφή της νομολογίας, προς την κατεύθυνση της αναγνώρισης του κανονιστικού
χαρακτήρα ατομικών πράξεων γενικής εφαρμογής, ώστε να μπορεί να γίνει λόγος για
νέες μορφές ρυθμιστικών πράξεων.
Παρά ταύτα, όπως διαπιστώνουμε από τη μελέτη των κατωτέρω αποφάσεων,
ο χαρακτηρισμός μιας διοικητικής πράξης ως κανονιστικής ή γενικής ατομικής
πράξης δεν είναι πάντα ευχερής, αλλά εξαρτάται από σειρά αξιολογήσεων που
αφορούν ιδίως στο περιεχόμενό της και για το λόγο αυτό σε πολλές αποφάσεις του
ΣτΕ παρατηρούνται ισχυρές μειοψηφίες.
44
Βλ. Α. Τάχος, ό.π., σελ. 335, Πρβλ. ιδίως Επ. Σπηλιωτόπουλου «Ζητήματα κανονιστικής
αρμοδιότητας», εκδ. Αφοί Π. Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 1968, σελ. 6-10, 16-17.
16
Χαρακτηριστικές είναι δύο περιπτώσεις που απασχόλησαν πρόσφατα την
Ολομέλεια του Συμβουλίου της Επικρατείας και αφορούν στην προστασία του
πολιτιστικού περιβάλλοντος. Αξίζει δε να σημειωθεί ότι το ΣτΕ έχει διαμορφώσει
ήδη σημαντική νομολογιακή παρακαταθήκη για την προστασία της πολιτιστικής
κληρονομιάς σε βαθμό ανάλογο, μάλιστα, με την αντίστοιχη νομολογία του για την
προστασία του φυσικού περιβάλλοντος.
Στην πρώτη περίπτωση ετέθη το ζήτημα της νομικής φύσης ως κανονιστικής ή
ατομικής πράξης γενικού περιεχομένου της υπουργικής απόφασης που εκδίδεται κατ΄
εξουσιοδότηση του άρθρου 91 του ν. 1892/1990 και με την οποία μια περιοχή
καθορίζεται ως αδόμητη ζώνη στο πλαίσιο της προστασίας των αρχαιοτήτων. Η
φύση της υπουργικής απόφασης, εν προκειμένω, έχει μεγάλη σημασία, εφόσον με
βάση το σχετικό χαρακτηρισμό της κρίνεται εάν το κύρος αυτής ελέγχεται
παρεμπιπτόντως ή όχι.
Επί του θέματος αυτού εκδόθηκε αρχικά η αριθ. 727/2002 απόφαση του ΣτΕ,
στην οποία διατυπώθηκαν τέσσερις διαφορετικές απόψεις. Το ζήτημα λόγω μείζονος
σπουδαιότητας παραπέμφθηκε στην Ολομέλεια του Δικαστηρίου, η οποία με την
αριθ. 1645/2003 απόφαση,45 που αφορούσε στην ανέγερση κτισμάτων σε ακίνητο που
βρισκόταν εντός του αρχαιολογικού χώρου της Ιαλυσού Ρόδου, έκρινε ότι η πράξη
που εκδίδεται κατά το νόμο 1892/1990 περί καθορισμού ζώνης Α΄ εντός
αρχαιολογικού χώρου, δηλαδή η πράξη απόλυτης απαγόρευσης δόμησης είναι
κανονιστική πράξη.
Η ανωτέρω απόφαση ακολούθησε την απόφαση της Ολομέλειας αριθ.
530/2003,46 που αφορούσε στην προστασία αρχαίων μνημείων στον αρχαιολογικό
χώρο της Σπάρτης η οποία, κατόπιν παραπεμπτικής απόφασης (ΣτΕ 1822/2001) προς
επίλυση του ίδιου ζητήματος, έκρινε κατά πλειοψηφία ότι η απόφαση του Υπουργού
Πολιτισμού περί καθορισμού ζώνης Α΄ εντός αρχαιολογικού χώρου, όπου
απαγορεύεται παντελώς η δόμηση, έχει κανονιστικό χαρακτήρα, διότι έχει ως
αποτέλεσμα τον καθορισμό για πρώτη φορά της διαβάθμισης της προστασίας της
έκτασης αυτής, καθώς και τον προσδιορισμό της κατηγορίας των προσώπων που
βαρύνονται με την απόλυτη αυτή απαγόρευση, δηλαδή εκείνων που είναι ή θα
καταστούν κύριοι ακινήτων εντός της ανωτέρω έκτασης.
45
Βλ. ΣτΕ 1645/2003, «ΕΔΔΔ», 2003, σελ. 826, καθώς επίσης σχόλιο Ε. Μουργιά, Σκέψεις για τον
κανόνα Δικαίου ως γνώρισμα της κανονιστικής διοικητικής πράξης με αφορμή δύο περιπτώσεις από τη
νομολογία του ΣτΕ, σε: «Τιμ.Τομ. του ΣτΕ», εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2004, σελ. 727 επ.
46
Βλ. ΣτΕ 530/2003, «ΕΔΔΔ», 2003 σελ. 338 επ.
17
Με την ανωτέρω κρίση του το Δικαστήριο υπό το πρίσμα των διατάξεων του
άρθρου 24 παρ. 2 και 6 του Συντ. διαμόρφωσε ουσιαστικά το βασικό νομικό πλαίσιο
εντός του οποίου πρέπει να προσεγγίζεται κάθε νομοθετική διάταξη που αφορά στην
προστασία των αρχαίων μνημείων και του περιβάλλοντος γενικά αρχαιολογικού
χώρου. Ενδιαφέρον παρουσιάζει και η άποψη ισχυρής μειοψηφίας, που διατυπώθηκε,
σύμφωνα με την οποία η ανωτέρω υπουργική απόφαση αποτελεί γενική ατομική
πράξη, όπως είχε κριθεί και παλαιότερα με την αριθ. 736/1997 απόφαση του ΣτΕ,
εκτός από το μέρος της εκείνο με το οποίο εξειδικεύεται η επιταγή του νόμου για
απαγόρευση δόμησης.
Στη δεύτερη περίπτωση η Ολομέλεια με την 528/2003 απόφαση έκρινε και
πάλι με μειοψηφία ότι η πράξη οριοθέτησης με κοινή απόφαση των Υπουργών
ΠΕ.ΧΩ.Δ.Ε., Πολιτισμού και Μεταφορών-Επικοινωνιών, κατά το άρθρο 2 παρ. 5
περ. ε΄ του ν. 2730/1999, στο χώρο του αεροδρομίου Ελληνικού, της περιοχής
υποδοχής Ολυμπιακών Αθλητικών Εγκαταστάσεων, των αναγκαίων έργων
ανάπλασης και υποστήριξής τους και έγκρισης σχεδίου γενικής διάταξης των
παραπάνω εγκαταστάσεων και δικτύων υποδομής είναι κανονιστική, με την
αιτιολογία ότι ο καθορισμός του ορίου της περιοχής υποδοχής των Ολυμπιακών
Εγκαταστάσεων μέσα στο χώρο του αεροδρομίου συνεπάγεται την υπαγωγή των
εγκαταστάσεων σε ιδιαίτερο από πολεοδομικής άποψης νομοθετικό καθεστώς (ζώνη
στην οποία επιτρέπεται η δόμηση κατά παρέκκλιση).
Περαιτέρω, όσον αφορά στο χαρακτήρα των σχεδίων πόλεων και των
πολεοδομικών μελετών, υπάρχει έντονη θεωρητική διαφωνία.47 Κατά μία άποψη
ορθότερο είναι να ακολουθείται ενιαίος χαρακτηρισμός των σχεδίων αυτών και των
τροποποιήσεών τους. Εφόσον στα σχέδια αυτά κυριαρχούν πλην του χωρικού, το
υπερατομικό στοιχείο, υπό την έννοια ότι δεν περιορίζεται ούτε σε ορισμένες
περιπτώσεις ούτε σε ορισμένα άτομα, είναι σκόπιμο να θεωρηθούν στο σύνολό τους
ως κανονιστικές πράξεις.
Η νομολογία δικαιώνει τη θεωρητική αντίληψη σύμφωνα με την οποία τα
πολεοδομικά σχέδια δεν μπορούν παρά να έχουν κανονιστικό χαρακτήρα.48
47
Βλ. Πρ. Δαγτόγλου, «Γενικό διοικητικό δίκαιο», εκδ. Αντ. Σάκκουλα, Αθήνα, 1992, σελ. 78-79.
48
Βλ. Β. Σκουρής, «Χωροταξικό και πολεοδομικό δίκαιο», εκδ. Αφοί Σάκκουλα, Θεσσαλονίκη, 1991,
σελ. 92επ., Πρ. Δαγτόγλου, ό.π. σελ. 93 επ.
18
Ταυτόχρονα έχουμε μία απόκλιση από την κλασσική τοποθέτηση του ΣτΕ,49σύμφωνα
με την οποία τα σχέδια πόλεως και οι πολεοδομικές μελέτες κατά το τμήμα τους που
αφορά τον καθορισμό μιας περιοχής ως οικιστικής, τον παρεπόμενο ορισμό των
οικοδομήσιμων και των κοινοχρήστων ή κοινωφελών χώρων και τις συναφείς
ρυμοτομικές διαρρυθμίσεις, συνιστούν ατομικές πράξεις γενικής εφαρμογής.50 Χωρίς
να εγκαταλειφθεί πλήρως η τελευταία αντίληψη, η οποία διατηρεί τη σημασία της,
στο μέτρο που αποκλείει τον παρεμπίπτοντα δικαστικό έλεγχο των σχεδίων, η
νομολογία δέχεται πλέον ότι ο πολεοδομικός σχεδιασμός ασκείται με κανονιστικές
πράξεις και υπάγεται στους κανόνες του άρθρου 43 παρ. 2 Συντ.51
Περαιτέρω η κατανομή αρμοδιοτήτων στο πεδίο της πολεοδομίας μεταξύ των
οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης και της κρατικής Διοίκησης έχει αποτελέσει
αντικείμενο έντονου προβληματισμού στη θεωρία.52 Έτσι λ.χ. η ανάθεση
αρμοδιοτήτων στο Νομάρχη συνάντησε την αντίσταση της νομολογίας του ΣτΕ
προκειμένου για οικισμούς σε περιβαλλοντικά ευαίσθητες περιοχές. Το Συμβούλιο
της Επικρατείας έκρινε ότι η διοικητική αρμοδιότητα σχετικά με τον καθορισμό
ορίων και την έγκριση πολεοδομικής μελέτης οικισμών με πληθυσμό μέχρι 2.000
κατοίκους μπορεί να ασκηθεί μόνο με τη μορφή προεδρικού διατάγματος, εφόσον
πρόκειται για οικισμό παραλιακό, παραδοσιακό ή γενικότερα χρήζει προστασίας,
επειδή συνδέεται με ευπαθή οικοσυστήματα, με τη σκέψη ότι, βάσει του κανόνα, που
θέτει το άρθρο 43 παρ. 2 Συντ., ο καθορισμός των ορίων και των όρων δόμησης του
οικισμού, εν προκειμένω, δεν μπορεί να αποτελεί ζήτημα τοπικό, τεχνικό ή
λεπτομερειακό, ώστε να ανατεθεί σε όργανο διαφορετικό από τον Πρόεδρο της
Δημοκρατίας. Η έμφαση που αποδίδει το Δικαστήριο στους κανόνες διοικητικής
αρμοδιότητας καταδεικνύει την προσπάθεια προστασίας των μικρών οικισμών της
χώρας, εκτιμώντας όχι μόνο το γεγονός ότι η αυτοδιοικούμενη τοπική κοινωνία
στερείται των μέσων που απαιτούνται για το σχεδιασμό, αλλά και επειδή οι επιρροές
εκ μέρους ιδιωτικών συμφερόντων είναι ευχερέστερες στα στενά όρια των
οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης. Ο νομοθέτης ακολούθησε τις υποδείξεις της
49
Βλ. σχετ. άρθρα Κ. Γώγου, Η οριοθέτηση και επέκταση οικισμών με πληθυσμό μέχρι 2.000 κατοίκους
στη νομολογία του ΣτΕ, μια εκδήλωση της αρχής της αειφορίας στο Πολεοδομικό Δίκαιο (Μάιος 2005),
δημοσιευμένα στο δικτυακό τόπο www.nomosphysis.org.gr.
50
Βλ. ΣτΕ 2562-3/2000, Την άποψη αυτή ακολουθεί και η Γλ. Σιούτη σε Απ. Γέροντα/Σ. Λύτρα/Πρ.
Παυλόπουλου/Γλ.Σιούτη/Σ. Φλογαϊτη, «Διοικητικό Δίκαιο», εκδ. Αντ. Σάκκουλα, Αθήνα-Κομοτηνή,
2004, σελ.193.
51
Βλ. ΣτΕ ΠΕ 601-602/2002, «Αρμενόπουλος», 2002, σελ. 1020.
52
Βλ. σχετ. σκέψεις του Β. Σκουρή, «Χωροταξικό και πολεοδομικό δίκαιο», ό.π., σελ. 114 επ.
19
νομολογίας όσον αφορά τους παραδοσιακούς οικισμούς με το άρθρο 25 παρ. 9 εδ. Β΄
του ν. 2508/1997, το οποίο προέβλεψε ότι ο καθορισμός ορίων και των όρων και
περιορισμών δόμησης, όπως και η έγκριση της πολεοδομικής μελέτης,
πραγματοποιούνται με προεδρικό διάταγμα. Το άρθρο 29 όμως του ν. 2831/2000,
όπως τροποποιήθηκε από το άρθρο 10 ν. 3044/2002, ανέθεσε πλέον τη γενική
αρμοδιότητα οριοθέτησης, καθορισμού όρων δόμησης και έγκρισης πολεοδομικών
μελετών σε οικισμούς μέχρι 2.000 κατοίκους στο Γενικό Γραμματέα της
Περιφέρειας, ειδικά δε όσον αφορά παραλιακούς και άλλους προστατευτέους
οικισμούς στον Υπουργό ΠΕΧΩΔΕ. Σε εφαρμογή της ως άνω νομολογίας του ΣτΕ,
το πρακτικό επεξεργασίας 601-602/2002 χαρακτήρισε την τελευταία αυτή ρύθμιση
ως αντικείμενη στο άρθρο 43 παρ. 2 Συντ.
Ιδιαίτερα ενδιαφέρουσα από πολλές απόψεις είναι η αριθ. 3661/2005 απόφ.
Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας,53 καθόσον επιλύει με απτό τρόπο και
νομικά επιχειρήματα ένα από τα σημαντικότερα ζητήματα του πολεοδομικού δικαίου,
ήτοι την αρμοδιότητα για την άσκηση του πολεοδομικού σχεδιασμού, δεχόμενη κατά
πλειοψηφία ότι η έγκριση και η τροποποίηση των πολεοδομικών σχεδίων
οποιασδήποτε κλίμακας και η θέσπιση πάσης φύσεως όρων δόμησης, δεν μπορεί να
θεωρηθούν ούτε ειδικότερο θέμα, κατά την έννοια του άρθρου 43 παρ. 2 Συντ., ούτε
θέμα τοπικού ενδιαφέροντος ή τεχνικού ή λεπτομερειακού χαρακτήρα και ως εκ
τούτου πρέπει να συντελούνται με την έκδοση προεδρικού διατάγματος. Συνεπώς οι
διατάξεις του άρθρου 10 παρ. 1 του ν. 3044/2002, με τις οποίες ανατίθεται η ρύθμιση
των ανωτέρω ζητημάτων σε άλλα όργανα, αντίκειται στο άρθρο 43 παρ. 2 του Συντ.,
με την αιτιολογία ότι ο πολεοδομικός σχεδιασμός έχει ευρύτερες συνέπειες, που δεν
περιορίζονται στα όρια του συγκεκριμένου οικισμού, αλλά επεκτείνονται σε
ολόκληρη την επικράτεια και κατά συνέπεια είναι ένα ζήτημα «γενικού
ενδιαφέροντος», για το οποίο πρέπει να έχουν λόγο, κατά συνταγματική επιταγή, και
«κεντρικά κρατικά όργανα». Είναι πρόδηλον ότι με την ανωτέρω κρίση καθίσταται
νομικά έωλο σημαντικό τμήμα του ισχύοντος πολεοδομικού σχεδιασμού της χώρας, ο
οποίος βασιζόταν σε μεγάλο βαθμό σε αποφάσεις άλλων πλην του Προέδρου της
Δημοκρατίας οργάνων. Επισημαίνεται ακόμη ότι σύμφωνα με πάγια νομολογία του
Δικαστηρίου δεν προσκρούει στο Σύνταγμα η έγκριση του γενικού πολεοδομικού
σχεδίου, η οποία συντελείται, σύμφωνα με το άρθρο 3 παρ. 6 του ν. 1337/1983 με
53
Βλ. σχόλιο Απ. Παπακωνσταντίνου επί της αριθ. 3661/2005 αποφ. Ολομ. ΣτΕ, δημοσιευμένο στο
δικτυακό τόπο www.nomosphysis.org.gr
20
υπουργική απόφαση, διότι όλες οι προβλέψεις του γενικού πολεοδομικού σχεδίου,
ακόμη και οι βασικές, μπορεί να ανατραπούν κατά τη διαδικασία εγκρίσεως της
πολεοδομικής μελέτης, με την άσκηση ενστάσεων. Εξάλλου το γενικό πολεοδομικό
σχέδιο αποτελεί τη γενική πρόταση πολεοδομικής οργάνωσης και περιέχει γενικούς
ορισμούς και κατευθύνσεις, που συνιστούν στρατηγικό σχεδιασμό με
μακροπρόθεσμες εκτιμήσεις και ρυθμίσεις, βάσει των οποίων δεσμεύεται η Διοίκηση,
αλλά και οι διοικούμενοι.
Επιπλέον η ανωτέρω απόφαση περιλαμβάνει σκέψεις για την ερμηνεία της
συνταγματικής διάταξης του άρθρου 102 παρ. 1 για τις αρμοδιότητες των ΟΤΑ.
Ακολουθώντας λοιπόν την ανωτέρω νομολογία το Δικαστήριο, θα ανέμενε κανείς να
δεχτεί και τη συνταγματικότητα των διατάξεων που αναθέτουν σχετικές αρμοδιότητες
στους ΟΤΑ. Επαρκές έρεισμα παρέχει εν προκειμένω η διάταξη του άρθρου 102 παρ.
1 εδαφ. δ΄ Συντ., 54 που προστέθηκε με την αναθεώρηση του 2001, σύμφωνα με την
οποία ο κοινός νομοθέτης μπορεί να αναθέτει στην Τοπική Αυτοδιοίκηση την
άσκηση αρμοδιοτήτων που ανήκουν στην Κρατική Διοίκηση.55 Με τη διάταξη αυτή
φαίνεται να τερματίζεται το πρόβλημα για την κατανομή αρμοδιοτήτων μεταξύ της
Κρατικής Διοίκησης και της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, το οποίο αναγκαστικά
αντιμετωπίστηκε αποσπασματικά από τη νομολογία. Πρέπει να σημειωθεί όμως ότι
σύμφωνα με τη νομολογία του Δικαστηρίου νομοθετική εξουσιοδότηση για τη
ρύθμιση ζητημάτων που αφορούν την προστασία του περιβάλλοντος και ιδιαίτερα
των προστατευόμενων περιοχών, πρέπει να παρέχεται μόνον στον Πρόεδρο της
56
Δημοκρατίας. Σε ορισμένες πάντως περιπτώσεις το Δικαστήριο έκρινε ως
συνταγματική νομοθετική εξουσιοδότηση προς υποδεέστερα όργανα της
εκτελεστικής εξουσίας, παρόλο που αφορούσε τη ρύθμιση ζητημάτων
περιβαλλοντικού χαρακτήρα.57
54
«Με νόμο μπορεί να ανατίθεται στους οργανισμούς τοπικής Αυτοδιοίκησης η άσκηση αρμοδιοτήτων
που συνιστούν αποστολή του Κράτους».
55
Βλ. Γ. Παπαδημητρίου-Απ. Παπακωνσταντίνου, Το Σύνταγμα και η διασφάλιση των αναγκαίων
πόρων για την μεταβίβαση αρμοδιοτήτων της κρατικής Διοίκησης στην τοπική αυτοΔιοίκηση (γνμδ),
«ΕΔΔΔ», τ. 3/2005, σελ. 506 επ.
56
Βλ. ΣτΕ 1373/2003, δημοσιευμένη στο δικτυακό τόπο www.nomosphysis.org.gr.
57
Βλ. ΣτΕ Ολομ. 1101/2002, «ΕΔΔΔ», 2002, σελ. 767 με παρατηρήσεις Απ. Παπακωνσταντίνου, με
την οποία κρίθηκε ότι η προβλεπόμενη στο άρθρο 2 παρ. 2 εδ. α΄ παρ. γ΄ του ν. 2730/1999, νομοθετική
εξουσιοδότηση προς τον Υπουργό ΠΕΧΩΔΕ, για τον καθορισμό όρων και περιορισμών δόμησης για
την κατασκευή και επέκταση αθλητικών εγκαταστάσεων ενόψει των Ολυμπιακών Αγώνων του 2004,
δεν αντίκειται στο άρθρο 43 παρ. 2 Συντ., σκέψη που βρίσκει έρεισμα στο γεγονός ότι το ΣτΕ έλαβε
υπόψη στην περίπτωση αυτή το δημόσιο συμφέρον.
21
Ολοκληρώνοντας θα ήταν παράλειψη να μη γίνει μνεία της αριθ. 764/200658
απόφασης του Συμβουλίου της Επικρατείας, η οποία συνιστά το πιο πρόσφατο
παράδειγμα της νέας αυτής νομολογιακής τάσης. Πίσω από το καινοτόμο και
κυριολεκτικά ρηξικέλευθο σκεπτικό της μπορεί κανείς να εντοπίσει την «αγωνία» του
δικαστή για τις συνέπειες που επιφέρει για τον υφιστάμενο πολεοδομικό σχεδιασμό
της χώρας η προαναφερθείσα απόφαση 3661/2005 της Ολομέλειας. Το Δικαστήριο
με την απόφασή του αυτή δέχεται μεν τα διαλαμβανόμενα στην ανωτέρω απόφαση,
επιχειρεί όμως να οριοθετήσει την απόφανσή του όσον αφορά τον πολεοδομικό
σχεδιασμό, κρίνοντας ότι οι αρμοδιότητες εφαρμογής των πολεοδομικών σχεδίων και
οι συναφείς εκτελεστικές αρμοδιότητες, που δεν έχουν ατομικό χαρακτήρα, όπως η
όλως εντοπισμένη τροποποίησή τους, μπορεί να ανατίθενται σε άλλα εκτός από τον
Πρόεδρο της Δημοκρατίας όργανα. Εξαίρεση πάντως αποτελούν, όπως
προαναφέρθηκε, οι «προστατευόμενες περιοχές του φυσικού ή πολιτιστικού
περιβάλλοντος λόγω της ιδιαίτερης κατά το Σύνταγμα σημασίας τους». Αξίζει να
σημειωθεί ότι ο καινοτόμος χαρακτήρας της νέας διαπλαστικής νομολογίας του
Δικαστηρίου εκδηλώνεται με περισσότερο απτό τρόπο στην κρίση του για τον
παρεμπίπτοντα έλεγχο της εξωτερικής νομιμότητας των κανονιστικών πράξεων,
σύμφωνα με την οποία ο εν λόγω έλεγχος δεν επιτρέπεται, εφόσον η ατομική πράξη
που προσβάλλεται, εκδίδεται μετά την πάροδο πενταετίας από την έναρξη ισχύος της
κανονιστικής. Η κρίση αυτή, η οποία αναιρεί την προγενέστερη νομολογία του,
βασίζεται στις αρχές της προστατευόμενης εμπιστοσύνης59 και της ασφάλειας
δικαίου, που έχουν συνταγματική θεμελίωση. Η πάροδος όμως συγκεκριμένου
χρονικού διαστήματος αποτελεί στοιχείο που συνεκτιμάται και όχι αποκλειστικό
παράγοντα για τον αποκλεισμό του παρεμπίπτοντος ελέγχου. Η αρχή της
δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, ως στοιχείο της αρχής της νομιμότητας επιτάσσει,
ωστόσο τα αποτελέσματα του ελέγχου να μην ανατρέπουν διαμορφωμένες σχέσεις
και καταστάσεις, στις οποίες εύλογα απέβλεψαν οι πολίτες. Χαρακτηριστικό
παράδειγμα θα μπορούσε να προσφέρει εν προκειμένω η ΣτΕ Ολομ 534/2003,60 με
την οποία ακυρώθηκε σειρά οικοδομικών αδειών, γιατί κρίθηκε, μετά από σχετικό
παρεμπίπτοντα έλεγχο νομιμότητας ότι το Β.Δ. του έτους 1965 για τον καθορισμό
ζωνών και όρων δόμησης σε ιδιωτική δασική έκταση, είχε εκδοθεί μη νόμιμα, με
58
Βλ. Σχόλιο Απ. Παπακωνσταντίνου, επί της αριθ. 764/2006 αποφ. ΣτΕ, Τμ. Ε΄, δημοσιευμένο στο
δικτυακό τόπο www.nomosphysis.org.gr.
59
Βλ. ΣτΕ 1906/2004, «ΕΔΔΔ», 2004, σελ. 835.
60
Βλ. ΣτΕ 534/2003, «ΕΔΔΔ», 2003, σελ. 246.
22
αποτέλεσμα να ανατραπούν με την παρέλευση σαράντα περίπου ετών έννομες
σχέσεις και καταστάσεις.
Στην περίπτωση αυτή το επίκεντρο του ερμηνευτικού έργου έπρεπε να ήταν οι
διατάξεις των άρθρων 5 παρ. 1, 17 και 25 παρ. 1 και 24 του Συντ., σε συνδυασμό με
τις αρχές του κοινωνικού κράτους δικαίου, της νομιμότητας, της προστατευόμενης
εμπιστοσύνης και της ασφάλειας δικαίου και όχι το εμφανιζόμενο ως αντιθετικό
δίπολο μεταξύ των αρχών της νομιμότητας από τη μία πλευρά και της
προστατευόμενης εμπιστοσύνης από την άλλη.61
Κατόπιν όσων εκτέθηκαν ανωτέρω, συνάγεται ότι ένα μεγάλο μέρος των
κανόνων του διοικητικού δικαίου θεσπίζεται πλέον με κανονιστικές πράξεις, που
εκδίδουν διάφορα διοικητικά όργανα.
Σύμφωνα βέβαια με την παραδοσιακή άποψη, αποστολή της εκτελεστικής
λειτουργίας είναι η εκτέλεση, δηλαδή η εξειδίκευση και εφαρμογή των κανόνων που
παράγονται από το νομοθετικό σώμα, καθιστάμενη, με την έννοια αυτή κοινωνός
στην ολοκλήρωση της νομοθετικής διαδικασίας. Όμως η άποψη αυτή έχει
ξεπεραστεί από τις πολιτικές και κοινωνικές εξελίξεις62. Βέβαια ακόμη και σήμερα
δεν λείπουν οι επιφυλάξεις εκ μέρους των θεωρητικών του Συνταγματικού Δικαίου.
Γι΄ αυτούς η διόγκωση της κανονιστικής αρμοδιότητας της διοικήσεως σε βάρος της
Βουλής αποτελεί, κατ΄ ουσίαν, περιορισμό της λαϊκής κυριαρχίας και δημιουργεί
προϋποθέσεις αυθαιρεσίας.
Η αρχή της λαϊκής κυριαρχίας που αποτελεί τη βάση της έννοιας της
δημοκρατίας, απαιτεί την έκδοση όλων των κανόνων δικαίου από την αντιπροσωπεία
του λαού, δηλαδή τη Βουλή. Το αίτημα αυτό εκπληρώθηκε σε σημαντικό βαθμό,
αλλά δεν έφθασε ούτε μπορεί ποτέ να φθάσει στην τελείωσή του, καθόσον η ανάγκη
ταχείας και ελαστικής ρύθμισης μιας διαρκώς αυξανόμενης ύλης στο πλαίσιο του
σύγχρονου κοινωνικού κράτους επιβαρύνει τη Βουλή με διαρκώς μεγαλύτερο όγκο
νομοθετικής εργασίας και επιβάλλει τη νομοθετική εξουσιοδότηση της διοικήσεως
61
Βλ. σχόλιο Απ. Παπακωνσταντίνου, επί της αριθ. 764/2006 αποφ. ΣτΕ, Τμ Ε΄, δημοσιευμένο στο
δικτυακό τόπο www.nomosphysis.org.gr.
62
Βλ. Δημ. Τσάτσος, «Συνταγματικό Δίκαιο», τ. Α΄, εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα, Αθήνα, 1994 σελ. 402-
403.
23
που κατά κανόνα λειτουργεί ταχύτερα, ελαστικότερα και με καλύτερη γνώση των
επιμέρους πραγματικών περιστατικών. Το γεγονός αυτό οδήγησε στην έκδοση
«ουσιαστικών νόμων» υπό τη μορφή των «προεδρικών διαταγμάτων» και τη λοιπή
κανονιστική αρμοδιότητα της διοικήσεως.
Σημειώνεται ότι κατά τη γενικώς κρατούσα θέση, οι κανονιστικές
αρμοδιότητες που ανατέθηκαν στη Διοίκηση δεν θεωρούνταν διοικητικές, αλλά
νομοθετικές βάσει μιας αντικειμενικής θεωρίας, όπως λεγόταν, ουσιαστικής
διακρίσεως των λειτουργιών της πολιτείας.63
Έτσι η κανονιστικώς δρώσα Διοίκηση ονομάστηκε κανονιστικός νομοθέτης
και η «αντικειμενική» θεωρία από όπλο της Βουλής αναδείχθηκε σε όπλο της
Κυβερνήσεως. Κατά την κρατούσα αντίληψη, θα μπορούσε να λεχθεί ότι ο
κανονιστικός «νομοθέτης» ασκεί μια έκδηλη πολιτική λειτουργία κατ΄
εξουσιοδότηση της βουλής (άρθρο 43 του Συντ.), η οποία και ασκεί σε αυτόν
κοινοβουλευτικό έλεγχο64, ενώ ο δικαστής αποκλείεται από οποιαδήποτε παρέμβαση
σε αυτό το έργο, καθόσον αυτό θα συνεπάγετο υπεισέλευσή του στο πεδίο των
πολιτικών επιλογών, το οποίο δεν προσιδιάζει στο δέσμιο65 έργο του. Γι΄ αυτό το
λόγο, ρητά το άρθρο 43 έχει επιτρέψει την άσκηση κανονιστικής αρμοδιότητας πλην
της βουλής, μόνον από τη Διοίκηση.
Με άλλες λέξεις η νομοθετική αρμοδιότητα ως μορφή άσκησης κρατικής
εξουσίας, παρουσιάζει μια ιστορική εξέλιξη, που μπορεί να χαρακτηρισθεί ως
ανακύκληση.66 Η ενίσχυση της νομοθετικής αρμοδιότητας της εκτελεστικής-
διοικητικής λειτουργίας είναι φαινόμενο παγκόσμιο67.
Το ισχύον Σύνταγμα επαληθεύει την ύπαρξη του φαινομένου της ιστορικής
ανακύκλησης, διότι καθιερώνει στην ουσία, ευρεία νομοθετική αρμοδιότητα υπέρ του
Προέδρου της Δημοκρατίας και της διοικητικής λειτουργίας, που αν εφαρμοσθεί
ενδέχεται να οδηγήσει στην ανατροπή του τεκμηρίου της νομοθετικής αρμοδιότητας
υπέρ του Λαού.
63
Βλ. Ν. Σαρίπολος, «Ελληνικόν συνταγματικόν δίκαιον», Τυπογραφείον της Β. Αυλής- Α. Ραφτάνη,
Αθήνα, 1915, τομ. Β΄, σελ. 12.
64
βλ. Ν. Παπασπύρου, Το φάντασμα του κανονιστικού νομοθέτη, «Δίκη», 1995, σελ. 196-220.
65
Βλ. Μ. Στασινόπουλος, «Δίκαιο των διοικητικών πράξεων», Αθήνα, 1951, σελ. 242-3.
66
Βλ. Α. Τάχος «Ελληνικό Διοικητικό Δίκαιο», εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2005, σελ. 106.
67
Χαρακτηριστικό παράδειγμα αποτελούν οι διατάξεις των άρθρων 34, 37, 38 και 41 του Γαλλικού
Συντάγματος του έτους 1958. Στο άρθρο 37 ορίζεται ότι τα θέματα, τα οποία δεν αποτελούν
αντικείμενο νόμου, έχουν κανονιστικό χαρακτήρα.
24
Η μεταβίβαση νομοθετικής αρμοδιότητας επιφέρει αλλοίωση της
νομοπαραγωγικής διαδικασίας, καθόσον τίθεται υπό αμφισβήτηση κατά πρώτον η
εφαρμογή της αρχής της λαϊκής κυριαρχίας ιδίως όταν η δήλωση της νομοθετικής
βούλησης διέρχεται δια της βούλησης των ιδιωτών και κατά δεύτερον και ο σκοπός
του νόμου δηλαδή το ποσοστό εξυπηρέτησης του δημόσιου συμφέροντος σε σχέση με
το ιδιωτικό68.
Περαιτέρω διοικητική πρακτική και δικαστική νομολογία επιβεβαιώνουν και
την υποβάθμιση της νομοθετικής αρμοδιότητας, που επιτείνει τη σύγχυση μεταξύ των
«εξουσιών» νομοθετικής και διοικητικής δηλαδή μεταξύ του κανόνα δικαίου και της
διοικητικής πράξης.69
Πράγματι, η μεταβίβαση νομοθετικής αρμοδιότητας από τη Βουλή στα
όργανα της διοικητικής λειτουργίας ήταν αναγκαία και αναπόφευκτη, καθόσον η
ανάγκη επιβίωσης του οικονομικού και κοινωνικού καθεστώτος, επέβαλε τη συνεχή
κρατική επέμβαση και η τελευταία τη λήψη νομοθετικών μέτρων με ταχύτητα και
ευστοχία.70
Από τα ανωτέρω συμπεραίνουμε ότι η εξέχουσα θέση που είχε αναγνωρίσει η
εποχή των μεγάλων κωδικοποιήσεων στο νομοθέτη μεταβιβάστηκε αρκετά εύκολα
στη Διοίκηση, όταν εκείνη ανέλαβε την ευθύνη για την έκδοση πληθώρας
κανονιστικών πράξεων, στο πλαίσιο γενικότερης ενίσχυσης του πολιτικού και
νομικού της ρόλου71.
Κοινή διαπίστωση είναι λοιπόν ότι η κανονιστική αρμοδιότητα βάσει
νομοθετικής εξουσιοδότησης είναι σήμερα πολύ εκτεταμένη. Αυτό οφείλεται κυρίως
στην ευρύτατη ανάμιξη της Δημόσιας Διοίκησης, στην κοινωνική, πολιτιστική και
οικονομική ζωή. Ως ειδικότεροι λόγοι της επέκτασης της κανονιστικής αρμοδιότητας
εμφανίζονται: α) η έλλειψη χρόνου του νομοθετικού οργάνου για τη ρύθμιση των λε-
πτομερειών των διαφόρων θεμάτων, β) η τεχνική φύση πολλών από τα θέματα αυτά,
68
Βλ. Α.Τάχος, ό.π. σελ. 150.
69
Χαρακτηριστική περίπτωση το άρθρο 25 του ΥΚ, το οποίο επιτρέπει μετά από την τήρηση
ορισμένης διαδικασίας «διαφωνίας» του ιεραρχικώς υφισταμένου, την εκτέλεση παράνομης διαταγής.
Η υπακοή καθίσταται αναμφισβήτητη, εφόσον οφείλεται και σε ΠΥΣ στις οποίες προσδίδεται
«νομοθετικό» περιεχόμενο και κυρώνονται πολλές φορές αναδρομικά με τυπικό νόμο.
70
Είναι χαρακτηριστική η εμμονή της διοικητικής λειτουργίας να εκδίδει Πράξεις Υπουργικού
Συμβουλίου (Π.Υ.Σ.) που το περιεχόμενό τους χαρακτηρίζει σαν «νομοθετικό», παρόλο που η
νομολογία παγίως έχει κρίνει ότι στερούνται κύρους και παρόλο που ήδη ισχύουν συνταγματικές
διατάξεις που αναγνωρίζουν το θεσμό της νομοθετικής εξουσιοδότησης.
71
Βλ. διεξοδικά, Ν. Αλιβιζάτος, «Οι πολιτικοί θεσμοί σε κρίση», 1922-1974, εκδ. Θεμέλιο, 1986, σελ.
66 επ., 171 επ. και Ε. Σπηλιωτόπουλος, «Ζητήματα κανονιστικής αρμοδιότητας της διοικήσεως», εκδ.
Αφοί Π. Σάκκουλα, 1968, σελ. 29-36.
25
γ) η αδυναμία πρόβλεψης στο νομοθετικό κείμενο όλων των λεπτομερειών
συγκεκριμένου θέματος, δ) η ανάγκη ταχείας προσαρμογής στις μεταβαλλόμενες
συνθήκες, ε) η δυνατότητα δοκιμαστικής εφαρμογής ορισμένων ρυθμίσεων, στ) η
αντιμετώπιση έκτακτων περιστάσεων, ζ) η μικρότερη σημασία ορισμένων θεμάτων,
η) η ανάγκη μυστικότητας των προπαρασκευαστικών ενεργειών και αιφνίδιας λήψης
των σκοπούμενων μέτρων, θ) η λήψη υπόψη των απόψεων των διοικουμένων, τα
συμφέροντα των οποίων θίγονται από τους θεσπιζόμενους κανόνες,72 είτε με την
παροχή γνωμοδότησης από συλλογικά όργανα είτε με την υποβολή παρατηρήσεων
από τους ενδιαφερόμενους κατά τη δημοσίευση του σχεδίου της κανονιστικής
πράξης.
Ενόψει όλων των ανωτέρω εκτεθέντων λόγων και για να καταστεί δυνατή η
εφαρμογή του νόμου και η προσαρμογή του στην πραγματικότητα, είναι αναγκαία η
επέμβαση του κανονιστικού νομοθέτη, η οποία θα πρέπει να τονίσουμε ότι δεν είναι
καθόλου ευκαταφρόνητη.
72
Βλ. Επ. Σπηλιωτόπουλος, «Εγχειρίδιο διοικητικού δικαίου», εκδ. Αντ. Σάκκουλα, Αθήνα-Κομοτηνή,
2007, σελ. 75.
26
ΙΙ. Η ΘΕΣΠΙΣΗ ΤΗΣ ΚΑΝΟΝΙΣΤΙΚΗΣ ΠΡΑΞΗΣ
Το Σύνταγμα του 1975 με την υιοθέτηση ιδίως των καινοτόμων ορισμών του
άρθρου 43 παρ. 2 και 4, αλλά και τη διατήρηση της παραδοσιακής διάταξης του
άρθρου 43 παρ. 1, καθιερώνει ένα λειτουργικό και σύγχρονο σύστημα κανονιστικής
αρμοδιότητας με αδιαμφισβήτητη εσωτερική συνοχή.73 Αν και στην πράξη συχνά
υφίσταται «ρωγμώσεις», το σύστημα αυτό ανταποκρίνεται στις προσδοκίες, με τις
οποίες συνέδεσε τη σύλληψη, εξειδίκευση και καθιέρωσή του ο συντακτικός
νομοθέτης.
Η κανονιστική αρμοδιότητα κατά το άρθρο 43 εξειδικεύεται σε κοινή
κανονιστική αρμοδιότητα, που συνίσταται σε έκδοση κανονιστικών διαταγμάτων εκ
μέρους του Προέδρου της Δημοκρατίας και του καθ΄ ύλην αρμόδιου Υπουργού
(άρθρο 43 παρ. 1, 2 περ. 1 και παρ. 4 Συντ.) και αφετέρου σε υποδεέστερη
κανονιστική αρμοδιότητα ήτοι στην έκδοση κανονιστικών πράξεων από άλλα όργανα
της Διοίκησης με διάφορες εσωτερικές διαβαθμίσεις, για «ειδικότερα θέματα ή
θέματα με τοπικό ενδιαφέρον με χαρακτήρα τεχνικό ή λεπτομερειακό» (άρθρο 43
παρ. 2 περ. 2).74 Η ανωτέρω εξειδίκευση είναι καθοριστική, διότι προσδιορίζει ex
constitutione με σαφή τρόπο και ως προς όλες τις συνέπειες την ιεράρχηση της
κανονιστικής αρμοδιότητας. Το Σύνταγμα δεν παραλείπει επίσης να οριοθετήσει με
αναπόφευκτα γενικό τρόπο, την ύλη που ανήκει αφενός στην κοινή και αφετέρου
στην υποδεέστερη κανονιστική αρμοδιότητα.75. Δυσκολίες όμως στην πράξη
εμφανίζει ο προσδιορισμός των ειδικότερων θεμάτων κατά την παρ. 2 της διάταξης,
οι οποίες είναι δυνατόν να ξεπεραστούν με τη συμβολή της νομολογίας των
δικαστηρίων διαμέσου της διαμόρφωσης νομολογιακών κανόνων,76 όπως λεπτομερώς
θα γίνει αναφορά κατωτέρω.
73
Βλ. Γ. Παπαδημητρίου, Οι θεσμικές εγγυήσεις για την άσκηση της κανονιστικής αρμοδιότητας και η
αρχή του κράτους δικαίου, σε: «Τιμ Τόμ. Ν. Παπαντωνίου», Θεσσαλονίκη, 1996, σελ 581 επ.
74
Βλ. σχετ Ευ. Βενιζέλος, «Μαθήματα Συνταγματικού Δικαίου Ι», Παρατηρητής, Θεσσαλονίκη, 1991,
σελ. 118 επ, Πρ. Δαγτόγλου, «Γενικό Διοικητικό Δίκαιο», εκδ. Αντ. Σάκκουλα, Αθήνα-Κομοτηνή
1992, σελ 197 επ., Δ. Κόρσος, «Διοικητικό Δίκαιο», εκδ. Αντ. Σάκκουλα, Αθήνα 1992, σελ 124 επ.,
Επ. Σπηλιωτόπουλος, «Εγχειρίδιον Διοικητικού Δικαίου» Ι, εκδ. Αντ. Σάκκουλα, Αθήνα, 1991, σελ. 56
επ..
75
Βλ. Πρ. Δαγτόγλου, ό.π. σελ 91 επ. και Ευ. Βενιζέλος, ό.π. σελ 120 και 125 επ.
76
Βλ. Επ. Σπηλιωτόπουλος, ό.π. σελ. 61 επ., Πρ. Δαγτόγλου ό.π., σελ 91 επ.
27
1. Κοινή κανονιστική αρμοδιότητα
77
Βλ. Πρ. Δαγτόγλου, ό.π., σελ. 84.
78
Βλ. Δημ. Παπανικολαϊδης, «Σύστημα Διοικητικού Δικαίου», Αθήνα, 1992, σελ. 310 και Δημ.
Κόρσος ό.π. σελ. 113.
79
Βλ. Δημ. Παπανικολαΐδης, «Δίκαιον Διοικητικών Πράξεων», Θεσσαλονίκη, 1977, σελ. 60.
28
που θεσπίζονται με νομοθετικές πράξεις ή με κανονιστικές πράξεις, που εκδίδονται
βάσει νομοθετικής εξουσιοδότησης..
Η άλλη αυτόνομη κανονιστική αρμοδιότητα του Προέδρου της Δημοκρατίας,
που προβλεπόταν αρχικώς από την παρ. 3 του άρθρου 43 του Συντ., για την έκδοση
οργανωτικών των δημοσίων γενικά υπηρεσιών, διαταγμάτων, καταργήθηκε με την
αναθεώρηση του 1986, διότι θεωρήθηκε ότι καθιστούσε Νομοθέτη τον Πρόεδρο της
Δημοκρατίας και αγνοούσε τη Βουλή κατ΄ αντίθεση προς την αρχή της διάκρισης των
λειτουργιών και ότι δεν ανταποκρινόταν σε καμία πρακτική ανάγκη.
Τέλος προστίθεται ότι οι διατάξεις του άρθρου 54 παρ. 2 του Συντάγματος
παρέχουν απευθείας αρμοδιότητα για την έκδοση προεδρικού διατάγματος με το
οποίο καθορίζεται ο αριθμός των βουλευτών κάθε βουλευτικής περιφέρειας. Ομοίως
από το άρθρο 83 του Συντάγματος παρέχεται απευθείας αρμοδιότητα στον
Πρωθυπουργό για τον καθορισμό των αρμοδιοτήτων των υπουργών άνευ
χαρτοφυλακίου και στον Πρωθυπουργό και τον αρμόδιο υπουργό για τον καθορισμό,
με κοινή απόφασή τους των αρμοδιοτήτων, που μπορεί να ασκεί ο υφυπουργός. Με
τις ανωτέρω διατάξεις έχουν εξαιρεθεί από τη γενική αρμοδιότητα του νομοθετικού
οργάνου τα προαναφερόμενα θέματα με αποτέλεσμα τον περιορισμό του τεκμηρίου
αρμοδιότητάς του.
80
Βλ. Δ. Κόρσος, «Διοικητικόν Δίκαιον», γενικό μέρος, εκδ. Αντ. Σάκκουλα, Αθήνα, 1992, σελ. 115.
29
ανέθεσε το Σύνταγμα, σαν να επρόκειτο περί δικών του δικαιωμάτων, διότι κατ΄
αρχήν οι αρμοδιότητες δεν είναι μεταβιβαστές.
Η νομοθετική εξουσιοδότηση προβλέπεται σήμερα και ρυθμίζεται από τις
παραγράφους 2 και 4 του άρθρου 43 του Συντάγματος, ενώ έως την ισχύ του
Συντάγματος του 1952 επιτρέπονταν από συμπληρωματικά συνταγματικό έθιμο που
είχε διαμορφωθεί81.
Ιδιαίτερο ενδιαφέρον παρουσιάζει η παρ. 2 του άρθρου 43 του Συντάγματος
που καθιερώνει το θεσμό των ειδικών νομοθετικών εξουσιοδοτήσεων, δεδομένου ότι
οι υπόλοιπες περιπτώσεις του άρθρου 43 δεν έχουν αποκτήσει αξιόλογη πρακτική
σημασία. Ούτε εδώ φυσικά πρωτοτυπεί το Σύνταγμά μας, αφού η παροχή
εξουσιοδοτήσεων για την έκδοση διοικητικών κανονιστικών πράξεων συνιστά
διεθνές φαινόμενο.82 Εκεί που πρωτοτυπεί όμως ο Έλληνας νομοθέτης είναι η
ευκολία με την οποία ψηφίζει και χορηγεί εξουσιοδοτήσεις.
Τον τελευταίο καιρό διαπιστώνουμε εμφανή κατάχρηση όσον αφορά τον
αριθμό, αλλά και το περιεχόμενο των εξουσιοδοτήσεων.83
Το ζήτημα της αύξησης των νομοθετικών εξουσιοδοτήσεων για τη θέσπιση
κανονιστικών διοικητικών πράξεων δεν είναι απλώς ποσοτικά, αλλά καθίσταται
προοδευτικά ουσιαστικό, καθώς επηρεάζει τις σχέσεις της Βουλής με την
κανονιστική Διοίκηση. Οι κανονιστικές διοικητικές πράξεις έχουν απομακρυνθεί από
τον αρχικό προορισμό τους, επειδή δεν χρησιμοποιούνται πλέον για να εξειδικεύσουν
τον τυπικό νόμο, αλλά για να τον συμπληρώσουν και να τον τροποποιήσουν.84
Μάλιστα, συνηθίζεται τελευταία η έναρξη της ουσιαστικής ισχύος των νόμων, να
εξαρτάται από την έκδοση των αντίστοιχων κανονιστικών διοικητικών πράξεων. Ο
81
Επιπρόσθετα γινόταν επίκληση του άρθρου 59 παρ. 2 του Συντ. του έτους 1952, που όριζε ότι η
φοροδοτική υποχρέωση και η απονομή συντάξεων δεν μπορούσε να αποτελέσουν αντικείμενα
«νομοθετικής εξουσιοδότησης». Έτσι, υποστηριζόταν, a contrario, ότι άλλα θέματα ήταν δυνατό να
ρυθμισθούν από τη δημόσια Διοίκηση κατόπιν «νομοθετικής εξουσιοδότησης» προς αυτήν.
82
Μάλιστα στη Γαλλία, το Σύνταγμα αναγνωρίζει την αυτόνομη κανονιστική αρμοδιότητα της
Κυβερνήσεως, κατανέμοντας στα άρθρα 34 και 37 την κανονιστική ύλη μεταξύ της νομοθετικής και
της εκτελεστικής εξουσίας. Αντίθετα στη Γερμανία, τα κανονιστικά διατάγματα εκδίδονται μόνον
κατόπιν νομοθετικής εξουσιοδότησης, η οποία οφείλει να ορίζει το περιεχόμενο, το σκοπό και την
έκτασή της, Βλ. Β. Σκουρής, Η κρίση της Νομοθετικής λειτουργίας, στη συλλογή άρθρων
«Προσανατολισμοί στο Δημόσιο Δίκαιο (1)», εκδ. Σάκκουλα, Θεσσαλονίκη, 1996, σελ. 74 επ., υποσ.
36.
83
Χαρακτηριστικό παράδειγμα ο ν. 1566/1985 για τη δομή και τη λειτουργία της πρωτοβάθμιας και
δευτεροβάθμιας εκπαιδεύσεως, ο οποίος περιέχει 145 περιπτώσεις εξουσιοδοτήσεων για την έκδοση
κανονιστικών προεδρικών διαταγμάτων και υπουργικών αποφάσεων. Ο δε νόμος 1650/1986 για την
προστασία του περιβάλλοντος περιέχει 33 άρθρα και παρέχει 64 εξουσιοδοτήσεις για προεδρικά
διατάγματα, πράξεις υπουργικού συμβουλίου και κοινές υπουργικές αποφάσεις.
84
Βλ. Μ. Κυπραίος, «Η νομοθετική εξουσιοδότησις», εκδ. Π. Κλεισιούνης, Αθήνα, 1970, σελ.271επ.
30
νόμος παραμένει ανενεργός μέχρι να καταρτισθούν τα απαιτούμενα προεδρικά
διατάγματα και οι απαιτούμενες υπουργικές αποφάσεις, γεγονός που καταδεικνύει τη
νοσηρότητα του δικαιϊκού μας συστήματος, αφού η πρωτοβουλία και η ευθύνη
αφαιρείται από τη Βουλή και μεταβιβάζεται στην Κυβέρνηση.
Θα μπορούσε να επισημάνει κανείς ότι πρόκειται για την πιο σημαντική
κάμψη της αρχής διάκρισης των λειτουργιών, υπό το λειτουργικό κριτήριο. Η
κλασσική πλέον τριαδική διάκριση των εξουσιών φαίνεται να μην μπορεί να
ανταποκριθεί στις σύγχρονες πολιτικές και κοινωνικές εξελίξεις, αντιθέσεις και
ισορροπίες, όπως αυτές διαμορφώνονται όχι μόνο σε εθνικό αλλά και σε διεθνές
επίπεδο. Με τον τρόπο αυτό η Διοίκηση μπορεί, μέσω κυρίως της νομοθετικής
εξουσιοδότησης, να επεμβαίνει και να ρυθμίζει με μονομερείς διοικητικές πράξεις
πολλούς τομείς της οικονομικής, πολιτικής και οικονομικής πραγματικότητας.
Και εν πάσει περιπτώσει, αν οι νομοθετικές εξουσιοδοτήσεις πάσης φύσεως
και μορφής μπορούν να επικαλεσθούν υπέρ αυτών την τυπική συνταγματική
νομιμότητα αυτό δεν ισχύει για τις υπουργικές αποφάσεις που εκδίδονται κατά το
άρθρο 44 του Συντ. χωρίς εξουσιοδότηση, οι οποίοι αυτοαναγορεύονται σε τυπικούς
νόμους και επιτάσσουν την κύρωσή τους από τη Βουλή. Εδώ πρόκειται για σαφή
αθέτηση συνταγματικών υποχρεώσεων και πλήρη καταστρατήγηση συνταγματικών
διαδικασιών. Το δε επιχείρημα, ότι η οδός του άρθρου 44 είναι δύσβατη και
χρονοβόρα, δεν αρκεί για να δικαιολογήσει αυτόνομη και αδέσμευτη κανονιστική
εξουσία των Υπουργών.85
Η διάταξη του άρθρου 43 παρ. 2 εδαφ. α΄ του Συντ., ορίζει ότι ύστερα από
πρόταση του αρμόδιου Υπουργού επιτρέπεται η έκδοση κανονιστικών διαταγμάτων,
με ειδική εξουσιοδότηση του νόμου και μέσα στα όρια αυτής. Η κανονιστική
Διοίκηση εν προκειμένω διαθέτει δηλαδή όση ρυθμιστική ευχέρεια της παρέχει ο
νομοθέτης και οφείλει να κινείται μέσα στο πλαίσιο που χαράσσει ο νόμος.
Απόκλιση της κανονιστικής πράξεως από το νόμο, ενδέχεται να θεωρηθεί θεμιτή,
όταν και εφόσον βρίσκει έρεισμα στη νομοθετική εξουσιοδότηση.
85
Βλ. Β. Σκουρής, Η κρίση της Νομοθετικής λειτουργίας, στη συλλογή άρθρων «Προσανατολισμοί στο
Δημόσιο Δίκαιο (1)», εκδ. Σάκκουλα, Θεσσαλονίκη, 1996, σελ. 80.
31
Βάσει της διάταξης αυτής η παρεχόμενη εξουσιοδότηση πρέπει να είναι
μάλλον περιορισμένη σε σχέση με τα θέματα, τα οποία μπορούν να αποτελέσουν
αντικείμενο ρύθμισης με κανονιστικές πράξεις.
Ο εξουσιοδοτικός νόμος είναι δυνατόν να προέρχεται είτε από την Ολομέλεια
είτε από τμήμα ή τις διαρκείς επιτροπές της Βουλής.
Η μορφή αυτών των διαταγμάτων χρησιμοποιείται όταν ο νόμος δεν είναι
τόσο λεπτομερής, ούτως ώστε να αρκεί η έκδοση ενός εκτελεστικού διατάγματος,
αλλά έχει ανάγκη ολοκληρώσεως των ρυθμίσεών του με κανόνες που θα
καταστήσουν την εφαρμογή του εφικτή86.
Στην προκειμένη περίπτωση η αρμοδιότητα του αρχηγού της εκτελεστικής
εξουσίας δεν είναι πρωτογενής, αλλά προκύπτει από συγκεκριμένη εξουσιοδοτική
διάταξη νόμου. Η εξουσιοδοτική διάταξη συνήθως αναφέρεται στο προοίμιο του
προεδρικού διατάγματος, κατά τη νομολογία δε για να είναι συνταγματικώς επιτρεπτή
η νομοθετική εξουσιοδότηση πρέπει να είναι ειδική και ορισμένη.
Η κανονιστική πράξη είναι παράνομη όταν δεν στηρίζεται σε νομοθετική
εξουσιοδότηση87 και δεν μπορεί να περιέχει κανόνες αντίθετους προς τον
εξουσιοδοτικό νόμο. Η τυχόν υπέρβαση των ορίων της νομοθετικής εξουσιοδότησης
ελέγχεται από τα δικαστήρια αυτεπάγγελτα.
Με την αριθ. 2309/1992 απόφαση του ΣτΕ, έχει γίνει δεκτό ότι κριτήριο
προκειμένου να χαρακτηρισθεί η νομοθετική εξουσιοδότηση ως ειδική είναι ο
συγκεκριμένος καθορισμός των θεμάτων που περιλαμβάνονται σ' αυτήν88, τα οποία
πρέπει ή μπορεί να ρυθμιστούν με τις κανονιστικές πράξεις που θα εκδοθούν. Η
ευρύτητα της εξουσιοδότησης, δηλαδή μεγάλος αριθμός των θεμάτων δεν επηρεάζει
το κύρος της εξουσιοδοτικής διάταξης από συνταγματική άποψη, εφόσον τα θέματα
είναι επαρκώς καθορισμένα. Στο θέμα αυτό ενδιαφέρουσα είναι η άποψη της
μειοψηφίας, που διατυπώθηκε στην αριθ. 1466/1995 απόφαση του ΣτΕ, κατά την
οποία η νομοθετική εξουσιοδότηση δεν πρέπει να είναι υπερβολικά ευρεία. Αυτό
συμβαίνει όταν απαριθμεί μεν κατά τρόπο συγκεκριμένο τα ρυθμιστέα θέματα,
86
Βλ. Δημ. Τσάτσος, ό.π. σελ. 409.
87
Βλ. και ΣτΕ 3766/1992, 2287/1995, 2230/2000.
88
Βλ. σχετικά ΣτΕ 1670/2002, «ΤοΣ», 2002, η οποία έκρινε ότι η διάταξη, με την οποία παρέχεται
εξουσιοδότηση στη Διοίκηση να εκδόσει προεδρικό διάταγμα (π.δ. 318/1992) για να ρυθμισθούν η
διαδικασία και τα όργανα αξιολόγησης των υπαλλήλων πρέπει να είναι ειδική και ορισμένη. Βασική
δε αρχή του συστήματος αξιολόγησης των δημοσίων υπαλλήλων αποτελεί η αντικειμενική και
αμερόληπτη στάθμιση, με συγκεκριμένα κριτήρια της επαγγελματικής ικανότητας και της
καταλληλότητάς τους, η οποία πρέπει να θεμελιώνεται σε πραγματικά στοιχεία ή γεγονότα και όχι σε
αξιολογικές κρίσεις και χαρακτηρισμούς.
32
περιλαμβάνει όμως εξαιρετικά μεγάλο αριθμό θεμάτων, χωρίς να διαγράφει η ίδια ή
με παραπομπή σε άλλη διάταξη νόμου τις βασικές αρχές στο πλαίσιο των οποίων
οφείλει να κινηθεί η Διοίκηση.
Περαιτέρω η νομοθετική εξουσιοδότηση θεωρείται ορισμένη, όταν υπάρχουν
επαρκή κριτήρια, γενικές αρχές, διδάγματα της κοινής πείρας και κατευθύνσεις που
καθορίζουν κατά βάση τα πλαίσια της ρύθμισης των θεμάτων, στα οποία αφορά.
Πάντως, όπως έγινε δεκτό με την αριθ. 1741/2006 απόφαση του ΣτΕ, η
εξουσιοδοτική διάταξη πρέπει να ερμηνεύεται σύμφωνα με το Σύνταγμα τόσο από
την άποψη του καθορισμού του αντικειμένου της όσο και από την άποψη των
προϋποθέσεων και κριτηρίων για τη θέσπιση των επιτρεπομένων κανονιστικών
ρυθμίσεων89.
Σε αντίθεση με τα εκτελεστικά διατάγματα της παρ. 1, τα κανονιστικά
διατάγματα της παρ. 2 θέτουν πρωτεύοντες κανόνες δικαίου, δημιουργούν δηλαδή
νέα δικαιώματα, επιβάλλουν νέες υποχρεώσεις και γενικά ρυθμίζουν θέματα, τα
οποία ανήκουν κατ΄ αρχήν στη νομοθετική λειτουργία.90 Εφόσον δε το Σύνταγμα δεν
ορίζει διαφορετικά σε άλλη διάταξη, δύνανται να αναστείλουν την εφαρμογή, να
τροποποιούν ή και να καταργούν διατάξεις περιεχόμενες σε τυπικό νόμο.
Το Σύνταγμα δεν ορίζει τα αντικείμενα τα οποία μπορούν να ρυθμιστούν με
κανονιστικό διάταγμα του άρθρου 43 παρ. 2 Συντ. Ορίζει όμως εκείνα τα οποία δεν
μπορούν να αποτελέσουν αντικείμενο νομοθετικής εξουσιοδότησης, όπως η
μεταβολή των ορίων της επικράτειας και ξένη στρατιωτική δύναμη στην ελληνική
επικράτεια (άρθρο 27 του Συντ.), η αναγνώριση αρμοδιοτήτων σε όργανα διεθνών
οργανισμών και περιορισμοί στην άσκηση της εθνικής κυριαρχίας (άρθρο 28 παρ. 2
και 3 του Συντ.), καθορισμός της χορηγίας προς τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας
(άρθρο 33 παρ. 3 του Συντ.), η κύρωση διεθνών συνθηκών (άρθρο 36 παρ. 2 και 4 του
Συντ.), η παροχή αμνηστίας (άρθρο 47 παρ. 3 του Συντ.), ο αριθμός των βουλευτών
(άρθρο 51 παρ. 1 του Συντ.), εκλογικό σύστημα και εκλογικές περιφέρειες (άρθρο 54
παρ. 1 του Συντ.), η αυθεντική ερμηνεία των νόμων (άρθρο 77 παρ. 1 του Συντ.), η
φορολογία και η απονομή συντάξεων (άρθρο 78 παρ. 4 εδ. α΄ του Συντ.) και η
ψήφιση του προϋπολογισμού του Κράτους (άρθρο 79 του Συντ.). Εξάλλου κατά την
παρ. 5 του άρθρου 43, τα θέματα που ανήκουν στην Ολομέλεια της Βουλής (άρθρο
89
Επίσης, με την αριθ. 1074/1979 απόφαση του ΣτΕ έγινε δεκτό ότι η νομοθετική εξουσιοδότηση δεν
αποκλείεται να χορηγείται υπό όρους ή περιορισμούς.
90
Βλ. Πρ. Δαγτόγλου, «Γενικό Διοικητικό Δίκαιο», εκδ. Αντ. Σάκκουλα, Αθήνα-Κομοτηνή 1992, σελ.
86.
33
72 παρ. 1 του Συντ.) δεν μπορούν να αποτελέσουν αντικείμενο της εκτεταμένης
εξουσιοδότησης, την οποία προβλέπει το άρθρο 43 παρ. 4, ενώ μπορούν να είναι
αντικείμενο της εξουσιοδότησης που προβλέπει η παρ. 2 του ίδιου άρθρου.91
Η νομική υπόσταση των κατά νομοθετική εξουσιοδότηση εκδιδομένων
προεδρικών διαταγμάτων δεν επηρεάζεται από την κατάργηση της εξουσιοδοτικής
διάταξης92. Δηλαδή δεν εφαρμόζεται εν προκειμένω το αξίωμα accessorium sequitur
principali.
Τέλος, προστίθεται ότι και τα διατάγματα αυτά υπόκεινται στον προληπτικό
έλεγχο νομιμότητας του Συμβουλίου Επικρατείας και προσβάλλονται παραδεκτώς
ενώπιόν του με αίτηση ακύρωσης.
Κατά το άρθρο 43 παρ. 4 του Συντάγματος με νόμους που ψηφίζονται από την
Ολομέλεια της Βουλής μπορεί να παρέχεται εξουσιοδότηση εκδόσεως κανονιστικών
διαταγμάτων για τη ρύθμιση των θεμάτων που καθορίζονται σ΄ αυτούς σε γενικό
πλαίσιο.
Με τους νόμους αυτούς χαράσσονται οι γενικές γραμμές και οι κατευθύνσεις
της ρύθμισης που πρέπει να ακολουθηθεί. Εντός του πλαισίου αυτού θα κινηθεί η
Διοίκηση για να θεσπίσει με κανονιστικά διατάγματα ειδικότερους και αναγκαίους
κανόνες δικαίου.
Ο θεσμός των νόμων – πλαισίων εισήχθη στην Ελλάδα κατά το πρότυπο του
ιταλικού συντάγματος93, αλλά με αυστηρές προϋποθέσεις. Δεν αποκλείεται ένας
νόμος να είναι εν μέρει μόνο νόμος-πλαίσιο. Σε αντίθεση προς τη νομοθετική
εξουσιοδότηση του άρθρου 43 παρ. 2 του Συντάγματος, αυτή είναι ευρύτατη και
παρέχεται μόνον στον Πρόεδρο της Δημοκρατίας. Επίσης για τη χρήση της
εξουσιοδότησης αυτής ο νόμος-πλαίσιο πρέπει να θέτει χρονικά όρια. Μάλιστα κατά
την άποψη του κ. Παραρά, η προθεσμία αυτή είναι αποκλειστική, διότι η χρήση των
νόμων-πλαισίων αποτελεί στην ουσία μετάθεση της αρμοδιότητας του νομοθετικού
οργάνου στην εκτελεστική λειτουργία σε βαθμό πολύ εντονότερο απ΄ όσο συμβαίνει
91
Βλ. Ε. Σπηλιωτόπουλος, «Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου», εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα, Αθήνα-
Κομοτηνή, 2007, σελ. 74-75.
92
Βλ. Δημ. Παπανικολαΐδης, «Δίκαιον των διοικητικών πράξεων», τ. α΄, Θεσσαλονίκη, 1977, σελ. 61.
93
Βλ. Δημ. Παπανικολαΐδης, «Σύστημα διοικητικού δικαίου», Αθήνα, 1992, σελ. 315.
34
με τις νομοθετικές εξουσιοδοτήσεις του άρθρου 43 παρ. 2 του Συντάγματος. Τέλος, ο
νόμος–πλαίσιο, όπως προαναφέρθηκε, πρέπει να μην αφορά στα θέματα που
αναφέρονται στο άρθρο 72 παρ. 1 του Συντάγματος, όπως η ψήφιση του κανονισμού
της Βουλής, του προϋπολογισμού και απολογισμού του Κράτους και της Βουλής.
Από το 1975 έως σήμερα έχουν ψηφισθεί ελάχιστες διατάξεις – πλαίσια, αφού
καμία πραγματική ανάγκη δεν εκάλυπταν.
94
Βλ. Α. Τάχος, «Ελληνικό Διοικητικό Δίκαιο», εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2005, σελ. 113.
95
Έτσι π.χ. οι Δήμοι και οι Κοινότητες δικαιούνται να επιβάλλουν στους δημότες τέλη και δικαιώματα
και να εκδίδουν διατάξεις ή τοπικές κανονιστικές αποφάσεις για την καθαριότητα, την χρήση
εγκαταστάσεων κ.α.
35
και η εξεταστέα ύλη καθορίζονται με υπουργική απόφαση καθόσον αποτελούν
ειδικότερο και τεχνικό θέμα σε σχέση με τη βασική ρύθμιση, η οποία εισήγαγε το νέο
σύστημα επιλογής και όρισε τα προσόντα διορισμού κατά κλάδους και ειδικότητες.
Στις ρυθμίσεις οργανωτικών θεμάτων της Διοίκησης, η νομολογία είναι μάλλον
ευνοϊκή. Όταν οι εξουσιοδοτικές διατάξεις προβλέπουν την κατάργηση ή
συγχώνευση ομοειδών διευθύνσεων, τμημάτων και γραφείων, τη δυνατότητα
συστάσεων νέων, η νομολογία έκρινε ότι η ρύθμιση των θεμάτων αυτών έχει ειδικό
χαρακτήρα.96 Με την αριθ. 3071/2002 απόφαση του ΣτΕ έγινε δεκτό ότι τεχνικό
χαρακτήρα έχουν οι κυκλοφοριακές ρυθμίσεις κανονιστικού χαρακτήρα, οι οποίες
ανατέθηκαν σε Δήμους και Κοινότητες, όπως η λήψη μέτρων απαγόρευσης της
κυκλοφορίας Ι.Χ. αυτοκινήτων στο κέντρο της Αθήνας σε σχέση προς τη ρύθμιση της
κυκλοφοριακής σήμανσης και αστυνόμευσης του Κ.Ο.Κ.
Αντιθέτως, όπως προαναφέρθηκε, η νομολογία παγίως δέχεται ότι θέματα
σχετικά με την προστασία του φυσικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος δεν έχουν το-
πικό ή λεπτομερειακό χαρακτήρα. Ομοίως η έγκριση ή τροποποίηση των
πολεοδομικών σχεδίων και η θέσπιση ρυθμίσεων όρων δόμησης δεν μπορεί να
θεωρηθούν ούτε ειδικότερο θέμα ούτε θέμα τοπικού ενδιαφέροντος ή τεχνικού ή
λεπτομερειακού χαρακτήρα και ως εκ τούτου συντελούνται με την έκδοση
προεδρικού διατάγματος.
96
Βλ. ΣτΕ 2227/1986, πάντως και στην περίπτωση αυτή υπήρξε μειοψηφία, η οποία επεσήμανε ότι οι
επίμαχες εξουσιοδοτήσεις δεν αναφέρονταν σε ειδικότερα θέματα, αλλά αφορούσαν στη ρύθμιση του
αντικειμένου του εξουσιοδοτικού νόμου.
97
Είναι χαρακτηριστικό ότι το Σύνταγμα επιβάλλει στο άρθρο 95 παρ. 1 περ. δ΄ την επεξεργασία όλων
ανεξαιρέτως των κανονιστικών διαταγμάτων. Πρβλ., πάντως Π. Δαγτόγλου, που αναφέρεται σε
ορισμένες κατηγορίες διαταγμάτων που δεν υποβάλλονται κατά την πρακτική του ΣτΕ σε επεξεργασία.
Πρόκειται για κωδικοποιητικά διατάγματα, τα διατάγματα που κυρώνουν διεθνείς συμβάσεις, τα
διατάγματα που κυρώνουν διοικητικές συμβάσεις και τα διατάγματα που εγκρίνουν ή τροποποιούν το
καταστατικό ιδρύματος.
36
Πρόεδρο της Δημοκρατίας, αποσκοπώντας στην αποτροπή αντισυνταγματικής
συμπεριφοράς των κρατικών οργάνων και δη των «κυβερνητικών».
Η κατ΄ άρθρο 95 παρ. 1 περ. δ΄ Συντ. επεξεργασία των κανονιστικών
διαταγμάτων από το ΣτΕ, η οποία αποτελεί διοικητική και όχι δικαστική
αρμοδιότητα, δεν εκδίδει δηλαδή δικαστικές αποφάσεις, αλλά πρακτικά επεξεργασίας
(Π.Ε.), συνιστά οπωσδήποτε καθοριστική θεσμική εγγύηση της αρχής της
νομιμότητας και κατά προέκταση της αρχής του κράτους δικαίου, αν και στην
πολιτειακή πράξη υποτιμάται. Εντούτοις δεν επιτρέπεται να παραγνωρίζεται ότι με
τις επισημάνσεις του συμβάλλει συχνά όχι μόνον στην αρτιότερη δικαιοτεχνική
διαμόρφωση των κανονιστικών διαταγμάτων, αλλά το σπουδαιότερο, και στην
εναρμόνισή τους προς τις βασικές επιταγές που συνθέτουν την αρχή της νομιμότητας.
Η γνωμοδότηση του ΣτΕ, κατά την άποψη που επικρατεί στη θεωρία, δεν
είναι δεσμευτική για τη Διοίκηση. Παρά ταύτα, όμως είναι μάλλον δύσκολο η
Διοίκηση να μη συμμορφωθεί προς τις υποδείξεις του και τούτο συμβαίνει, επειδή οι
ασχολούμενοι με την επεξεργασία κανονιστικών διαταγμάτων δικαστές, εμπνεόμενοι
από τα κύρια καθήκοντά τους, ασκούν ουσιαστικό έλεγχο επί των σχεδίων
προεδρικών διαταγμάτων και λόγω της υψηλής εξειδίκευσής τους, κατορθώνουν εν
τοις πράγμασι να επιβάλλουν τις απόψεις τους στη Διοίκηση98.
Αλλά έσχατο προληπτικό έλεγχο νομιμότητας ασκεί και ο Πρόεδρος της
Δημοκρατίας κατά τρόπο μάλλον «διακριτικό» και με αυτοσυγκράτηση, προκειμένου
να αποφεύγονται τριβές και εντάσεις μεταξύ των δύο παραγόντων της εκτελεστικής
εξουσίας ήτοι μεταξύ κυβερνήσεως και αρχηγού του κράτους. Ο προληπτικός λοιπόν
έλεγχος που αναθέτει το Σύνταγμα στον Πρόεδρο της Δημοκρατίας συνιστά οριακή,
αλλά διόλου ευκαταφρόνητη θεσμική εγγύηση για την έκδοση κανονιστικών
διαταγμάτων.
Ενόψει των ανωτέρω διαπιστώνουμε ότι το Σύνταγμα επιβάλλει διπλό
επάλληλο προληπτικό έλεγχο νομιμότητας σε ιδιαίτερα «υψηλό» μάλιστα επίπεδο
αφενός από το ανώτατο διοικητικό δικαστήριο και αφετέρου από τον αρχηγό του
κράτους, ούτως ώστε να καθίσταται κατ΄ αυτόν τον τρόπο περισσότερο
αποτελεσματικός.99
98
Βλ. Π. Παραράς, Η δεσμευτικότητα των πρακτικών επεξεργασίας διαταγμάτων, «ΤοΣ», 1995, σελ.
304 επ.
99
Βλ. Γ. Παπαδημητρίου Οι θεσμικές εγγυήσεις για την άσκηση της κανονιστικής αρμοδιότητας και η
αρχή του κράτους δικαίου, σε: «Τιμ Τόμ., Ν. Παπαντωνίου», Θεσσαλονίκη, 1996, σελ. 588.
37
2. Το ζήτημα στην υποδεέστερη κανονιστική αρμοδιότητα και η
διάβρωση του συστήματος κανονιστικής αρμοδιότητας
100
Βλ. Γ. Παπαδημητρίου, ό.π., σελ.
101
Η ανατροπή και όχι μόνον η «διάβρωση» του συστήματος κανονιστικής αρμοδιότητας που
καθιερώνει σχετικά το Σύνταγμα στο άρθρο 43 είναι κατάδηλη κατά την προσαρμογή του ελληνικού
στο Κοινοτικό Δίκαιο, η οποία επιχειρήθηκε, στη μεγαλύτερη έκτασή της με την ενεργοποίηση όχι της
κοινής –όπως θα έπρεπε- αλλά της υποδεέστερης κανονιστικής αρμοδιότητας. Αρκεί να σημειωθεί ότι
από το 1981 έως σήμερα έχει πράγματι εκδοθεί ένας εξαιρετικά μεγάλος αριθμός κανονιστικών
πράξεων –κατά πλειονότητα υπουργικών αποφάσεων- για τη ρύθμιση συναφών ζητημάτων κατ΄
εξουσιοδότηση των νόμων που θεσπίστηκαν κατά καιρούς για την εφαρμογή του Κοινοτικού Δικαίου,
ενώ αντίθετα λιγοστά είναι τα κανονιστικά διατάγματα.
38
Ενόψει αυτών των δεδομένων εντύπωση προκαλεί το γεγονός, ότι παρά τις
διαστάσεις του προβλήματος η νομολογία των δικαστηρίων μας και ιδίως του
Συμβουλίου της Επικράτειας δεν έχει ακόμη παρέμβει ελεγκτικά και καθοδηγητικά,
ώστε να ανακοπεί η «ακατάσχετη» ροπή της Διοίκησης για την έκδοση κανονιστικών
πράξεων καθ΄ υπέρβαση των ορισμών του Συντάγματος.
Δεν υπάρχει βέβαια καμία αμφιβολία ότι η πρακτική αυτή που ακολουθεί η
Διοίκηση με κύριο στόχο, τις περισσότερες φορές, την παράκαμψη του διττού
«οχληρού» προληπτικού ελέγχου νομιμότητας των απλών κανονιστικών πράξεων,
που εκδίδει, κατατείνει να παραγκωνίσει την αρχή της νομιμότητας και συνακόλουθα
και την αρχή του κράτους δικαίου. Οι συνέπειες βέβαια τόσο για την αρχή της
ασφάλειας του δικαίου όσο και για την αρχή της νομιμότητας είναι προφανείς και
εκτενείς, καθόσον μ΄ αυτόν τον τρόπο παράγονται συχνά αμφίβολης ποιότητας, αλλά
και το σημαντικότερο, αμφίβολης νομιμότητας κανόνες δικαίου κατά παράκαμψη
των επάλληλων θεσμικών εγγυήσεων γενικής εφαρμογής που προβλέπει και
επιβάλλει το Σύνταγμα.
39
III. ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑ ΠΑΡΑΓΩΓΗΣ ΤΗΣ ΚΑΝΟΝΙΣΤΙΚΗΣ ΠΡΑΞΗΣ
102
Βλ. Δημ. Τομαράς, «Η Κανονιστική Διοικητική Πράξη», εκδ. Νομική Βιβλιοθήκη, 2006, σελ. 32
επ.
40
Όπως είναι γνωστό ο νόμος αποτελεί έκφραση της λαϊκής βούλησης, η μη
εφαρμογή του ή η καθυστέρηση εφαρμογής του θα μπορούσε να θεωρηθεί ότι
αποτελεί περιφρόνηση της λαϊκής κυριαρχίας, ιδίως σε ένα αμιγώς κοινοβουλευτικό
καθεστώς, όπως αυτό της χώρας μας.
Κατά γενική αρχή του δημοσίου δικαίου η Διοίκηση έχει διακριτική ευχέρεια
για την έκδοση των προβλεπομένων κανονιστικών πράξεων, εφόσον δεν προκύπτει
σαφώς το αντίθετο από τη σχετική εξουσιοδοτική διάταξη ή εκτός αν η έκδοση της
κανονιστικής πράξης επιβάλλεται από συνταγματικές διατάξεις, όπως στην
περίπτωση προστασίας του φυσικού περιβάλλοντος. Η άρνησή της να εκδώσει μια
τέτοια πράξη δεν αποτελεί παράλειψη οφειλόμενης ενέργειας, κατά την έννοια του
άρθρου 45 του Π.Δ. 18/1989, καθώς η εκτίμηση της σκοπιμότητας για την έκδοση ή
όχι αυτής και για τον χρόνο έκδοσής της δεν ελέγχεται, κατ΄ αρχήν, από τον
ακυρωτικό δικαστή103. Αντίθετα, έχει υποχρέωση να εκδώσει κανονιστικές πράξεις,
αν ο νόμος προβλέπει ορισμένη προθεσμία ή αν συντρέχουν τέτοιες αντικειμενικές
προϋποθέσεις, ώστε να επιβάλουν κανονιστική ρύθμιση ή καθίσταται ανέφικτη η
πραγματοποίηση της επιδίωξης του νόμου.
Σε λίγες περιπτώσεις η νομολογία του ΣτΕ αναγνώρισε την ύπαρξη
υποχρεώσεως για την έκδοση κανονιστικής πράξης. Με την αριθ. 1943/1963
απόφαση του ΣτΕ έγινε δεκτό ότι στην περίπτωση μονιμοποίησης έκτακτου
προσωπικού που κάλυπτε διαρκούς φύσεως υπηρεσιακές ανάγκες του Κράτους, η
Διοίκηση όφειλε να συστήσει όλες τις απαιτούμενες τακτικές θέσεις, οι οποίες θα
καταλαμβάνονταν από το έκτακτο προσωπικό. Επίσης η αριθ. 2818/1997 απόφαση
του ΣτΕ έκρινε ότι στο κρίσιμο θέμα της κατάρτισης δασολογίου της Χώρας, η
υποχρέωση της Διοίκησης για την κατάρτιση αυτού απορρέει από το άρθρο 24 του
Συντάγματος και η παράλειψη αυτής να εκδώσει τις προβλεπόμενες κανονιστικές
πράξεις αποτελεί παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας.
Πρέπει επίσης να επισημανθεί ότι όσον αφορά τη μεταφορά του Κοινοτικού
δικαίου (Οδηγίες) υπάρχει συντρέχουσα αρμοδιότητα της νομοθετικής και της
εκτελεστικής λειτουργίας και έτσι δεν χωρεί αίτηση ακύρωσης κατά παράλειψης της
δημόσιας Διοίκησης να εκδώσει σχετική κανονιστική πράξη.104
103
Βλ. ΣτΕ 2465/2001,δημοσιευμένη στο δικτυακό τόπο www.dsa.gr.
104
Βλ. Α. Τάχος, «Ελληνικό Διοικητικό Δίκαιο», εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2005, σελ.
117.
41
2. Συμμετοχή των διοικουμένων στην έκδοση κανονιστικής πράξης
105
Βλ. Β. Σκουρής, Η συνταγματική θέση της συμμετοχής στη συλλογή άρθρων «Προσανατολισμοί στο
Δημόσιο Δίκαιο» (1), εκδ. Σάκκουλα, Θεσσαλονίκη, 1996, σελ. 169 επ, ο οποίος παραπέμπει
W.Thieme, Verwaltungslehre(3), Koln 1977, σελ. 332 επ., ο ίδιος, Entscheidungen in der offentlichen
Verwaltung, Koln 1981.
42
των θέσεων των ενδεχομένως αντιμαχόμενων φορέων106και πολύ περισσότερο για να
εκτιμήσει τις συνέπειες των πράξεών της.
Πέρα από τη δημοκρατική αρχή και το κράτος δικαίου, η συμμετοχή
συνδυάζεται με το διάχυτο και συνταγματικώς αναγνωρισμένο κοινωνικό ρόλο του
κράτους,107 όπου η ρύθμιση ορισμένων μορφών του κοινωνικού βίου έχει ανατεθεί
σε αυτόνομους οργανισμούς, όπως τα επαγγελματικά επιμελητήρια και
επαγγελματικοί σύλλογοι, ασφαλιστικά ταμεία, τα ανώτατα εκπαιδευτικά ιδρύματα,
τα οποία αυτοδιοικούνται και επιδιώκουν τη σταθερή υποχώρηση της κρατικής
εποπτείας.108 Πάντως αξίζει να σημειωθεί ότι διαρκώς νέοι τύποι συμμετοχής
εισάγονται, όπως οι οργανώσεις των εργαζομένων και των εργοδοτών, αγροτικοί και
εμπορικοί σύλλογοι και γενικά επαγγελματικές ενώσεις και σωματεία, των οποίων τα
ειδικά συμφέροντα εκδηλώνονται δημοσίως, με σκοπό να επιδράσουν στη
διαμόρφωση του δημόσιου συμφέροντος.
Στην παρούσα μελέτη θα μας απασχολήσει η συμμετοχή στη λήψη των
αποφάσεων της διοικήσεως. Παρακολουθώντας πάντως την ιστορική εξέλιξη της
συμμετοχής, δεν πρέπει να παραβλέψουμε ότι άργησε να καταλάβει την προέχουσα
θέση, που κατέχει σήμερα στην άσκηση της διοικητικής λειτουργίας. Η αξίωση για
συμμετοχή στη λήψη των διοικητικών αποφάσεων συμβαδίζει με τη συνεχή
διόγκωση των αρμοδιοτήτων του κράτους και την καταλυτική παρουσία της
διοικήσεως στην καθημερινή μας ζωή.
Στο πλαίσιο της διοικητικής λειτουργίας υπό την ευρεία έννοια, η
συμμετοχή προσλαμβάνει δύο βασικές μορφές ήτοι την ατομική109 και τη
συλλογική συμμετοχή,110 το περιεχόμενο των οποίων αναλύεται μεταξύ της απλής
106
Βλ. Απ. Γέροντας, «Η συμμετοχή των πολιτών και των κοινωνικών φορέων στη διαδικασία λήψεως
διοικητικών αποφάσεων», εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα, 1986, σελ. 162-163.
107
Βλ. W. Schmitt Glaeser Partizipation an Verwaltungsentscheidungen, Veroffentlichungen der
Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer 33(1975), σελ. 249 επ.
108
Βλ. Πρ. Δαγτόγλου, «Γενικό Διοικητικό Δίκαιο», εκδ. Αντ. Σάκκουλα, Αθήνα, 1984, σελ. 451 επ.,
Ε. Σπηλιωτόπουλος, «Εγχειρίδιον Διοικητικού Δικαίου» (4), εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα, Αθήνα, 1986,
σελ. 315 επ., Α. Τάχος, «Ελληνικό Διοικητικό Δίκαιο», εκδ. Σάκκουλα, Θεσσαλονίκη, 1985, σελ. 167
επ.
109
Χαρακτηριστική περίπτωση το άρθρο 4 του ν. 1650/1986 «Για την προστασία του περιβάλλοντος»,
όπου οι ενδιαφερόμενοι υποβάλλουν μελέτη των περιβαλλοντικών επιπτώσεων πριν από την έγκριση
των περιβαλλοντικών όρων.
110
Στα νομαρχιακά συμβούλια του ν. 1622/1986 συμμετέχουν αιρετοί εκπρόσωποι των τοπικών
επαγγελματικών, επιστημονικών και πνευματικών οργανώσεων.
43
ακρόασης,111 της ενεργού παρέμβασης,112 της διαβούλευσης113 και της
συναπόφασης.114
Η συμμετοχή είναι λοιπόν αίτημα και διεκδίκηση που έχει άλλοτε άτυπο και
άλλοτε θεσμοθετημένο χαρακτήρα. Αποτελεί μέτρο προληπτικό, για να περιορίσει
την ανάγκη θεραπείας των αποφάσεων, θεωρείται από πολλούς βάλσαμο και
πανάκεια και από πολλούς απλώς επουλωτικό ιδιοσκεύασμα.115 Η άτυπη συμμετοχή
δεν έχει δεσμευτικό χαρακτήρα για τη Διοίκηση, καθώς αυτή απλώς ακούει τις
απόψεις των ενδιαφερομένων, τις οποίες μπορεί να απορρίψει χωρίς καμία νομική
συνέπεια παρά μόνο πολιτικές συνέπειες. Αντίθετα, όταν η συμμετοχή προβλέπεται
από το νόμο, τότε η παράλειψή της αποτελεί παράβαση ουσιώδους τύπου της
διαδικασίας και οδηγεί στη δικαστική ακύρωσή της.
Βέβαια η φύση της κανονιστικής πράξης περιορίζει τις δυνατότητες άμεσης ή
ατομικής συμμετοχής, καθώς για την έκδοσή τους δεν νοείται προηγούμενη
ακρόαση.116 Επίσης είναι σπάνια η αίτηση για την έκδοση κανονιστικής πράξης,
όταν η αρμοδιότητα του διοικητικού οργάνου έχει χαρακτήρα διακριτικής
ευχέρειας.117 Οπότε η δυνατότητα άμεσης συμμετοχής στην ελληνική έννομη τάξη
περιορίζεται στη διατύπωση παρατηρήσεων επί πολεοδομικών σχεδίων, τα οποία
περιέχουν και κανονιστικές διατάξεις. Εξάλλου η άμεση συμμετοχή προκαλεί
τεχνικές δυσχέρειες, λόγω του μεγάλου αριθμού των ενδιαφερομένων με αποτέλεσμα
η έμμεση ή συλλογική συμμετοχή να κερδίζει σήμερα ολοένα και περισσότερο
έδαφος.
Πάντως κοινή διαπίστωση είναι ότι όσο λιγότερο αποτελεσματικός
εμφανίζεται ο κατασταλτικός δικαστικός έλεγχος, τόσο ενισχύεται η ανάγκη για
111
Βλ. σχετ. άρθρο 20 παρ. 2 του Συντ.
112
Βλ. σχετ. άρθρο 21 παρ. 3 του ν. 1650/1986 σύμφωνα με την οποία τα σχέδια των προεδρικών
διαταγμάτων σχετικά με τον χαρακτηρισμό περιοχών και των τυχόν ζωνών προστασίας τους
ανακοινώνονται πριν από την οριστική διατύπωσή τους στους ενδιαφερόμενους, οι οποίοι έχουν
δικαίωμα να υποβάλουν προτάσεις και αντιρρήσεις.
113
Κατά το άρθρο 26 παρ. 12 του ν. 1566/1985 «Δομή και λειτουργία της πρωτοβάθμιας και
δευτεροβάθμιας εκπαίδευσης» πριν από τη συζήτηση σχεδίων νόμων, προεδρικών διαταγμάτων ή
κανονιστικών αποφάσεων στην ολομέλεια ή στα τμήματα του Παιδαγωγικού Ινστιτούτου καλούνται
και εκπρόσωποι των αντίστοιχων επιστημονικών φορέων και συνδικαλιστικών οργανώσεων, για να
διατυπώσουν τη γνώμη τους.
114
Χαρακτηριστικές περιπτώσεις συνιστούν τα πανεπιστημιακά όργανα του ν. 1268/1982 «Για τη
δομή και λειτουργία των Ανώτατων Εκπαιδευτικών Ιδρυμάτων».
115
Βλ. Βασ. Σκουρής, Η συνταγματική θέση της συμμετοχής, στη συλλογή άρθρων υπό τον τίτλο
«Προσανατολισμοί στο Δημόσιο Δίκαιο», εκδ. Σάκκουλα, Θεσ/νίκη, 1996, σελ. 170.
116
Πάγια η νομολογία επί του θέματος βλ. ΣτΕ 1134/1978, 952/1990, 2362/1991, 6/1993, 251/1995
κ.λ.π.
117
Βλ. Επ. Σπηλιωτόπουλος, «Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου», εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα, Αθήνα-
Κομοτηνή, 2007, σελ. 171 επ.
44
προληπτική συμμετοχή των ενδιαφερομένων ατόμων και ομάδων, ιδίως στη
διαδικασία λήψεως των διοικητικών αποφάσεων.
Μετά τη θεωρητική προσέγγιση της έννοιας της συμμετοχής και τις πιθανές
διακρίσεις αυτής, πρέπει να σημειωθεί ότι η νομοθεσία των τελευταίων ετών
αναφέρει και υπόσχεται συχνά συμμετοχή και εισάγει διαδικασίες, θεσμούς και
όργανα για την πραγματοποίησή της. Δεν θα επιχειρήσουμε να εξαντλήσουμε όλες,
αλλά θα προσπαθήσουμε να αναφερθούμε στις πιο χαρακτηριστικές περιπτώσεις της
συμμετοχής από τη σύγχρονη νομοθεσία και τη διοικητική πρακτική. Βέβαια, θα
ήταν παράλειψη να μη γίνει μνεία της συνταγματικής διάταξης του άρθρου 20 παρ.
2118 του Συντ., σημειώνοντας, αν και δεν έχει εφαρμογή στις κανονιστικές πράξεις,
ότι η λειτουργία του δικαιώματος ακροάσεως, έλαβε μία νέα διάσταση με το νόμο
1599/1986 με την παροχή κατά το άρθρο 16 αυτού στον πολίτη του δικαιώματος
γνώσης των διοικητικών εγγράφων.
Κατά πρώτον, στο πλαίσιο της διοικητικής οργάνωσης του κράτους είχαμε τη
σύσταση νομαρχιακών συμβουλίων με το ν. 1235/1982. Κατόπιν ο ν. 1270/1982
εισήγαγε τα συνοικιακά συμβούλια, καθώς και τους παρέδρους ως εκπροσώπους των
συνοικισμών των δήμων και κοινοτήτων. Μπορούμε ακόμη να αναφέρουμε το ν.
1416/1984, που ήλθε να ενισχύσει την αποκέντρωση και να ενδυναμώσει την τοπική
αυτοδιοίκηση, για να καταλήξουμε στο ν. 1622/1986 «Τοπική αυτοδιοίκηση-
περιφερειακή οργάνωση και δημοκρατικός προγραμματισμός», ο οποίος εισάγει το
θεσμό των τοπικών συμβουλίων και το θεσμό της νομαρχιακής αυτοδιοίκησης ως
δεύτερο βαθμό της τοπικής αυτοδιοίκησης, προβλέπει τη διαίρεση της χώρας σε
περιφέρειες και ορίζει διαδικασίες για την κατάρτιση των αναπτυξιακών
προγραμμάτων, στον προγραμματισμό των οποίων συμμετέχουν εκτός των κεντρικών
φορέων του δημόσιου τομέα και τα περιφερειακά, νομαρχιακά και δημοτικά
συμβούλια.119
Πρέπει, επίσης να μνημονεύσουμε το ν. 1365/1983 «Κοινωνικοποίηση των
επιχειρήσεων δημόσιου χαρακτήρα ή κοινής ωφέλειας», ο οποίος έγινε προπάντων
118
Βλ. Β. Ρώτης, Η περιπέτεια του άρθρου 20 παρ. 2 του Συντ. εις: «Οι συνταγματικές ελευθερίες στην
πράξη» (Πρακτικά Α΄ Συνεδρίου της Ενώσεως Ελλήνων Συνταγματολόγων), 1986, σελ. 335 επ.
119
Βλ. Β. Σκουρής, ό.π., σελ. 183-184.
45
γνωστός λόγω του περιβόητου άρθρου 4 για την απεργία των εργαζομένων στο
δημόσιο τομέα και οδήγησε με καθυστέρηση και δισταγμούς το 1985 στην έκδοση
των αναγκαίων εκτελεστικών διαταγμάτων για τη λειτουργία των
«κοινωνικοποιημένων» επιχειρήσεων ΔΕΗ, ΟΤΕ και ΟΣΕ, με τα οποία ιδρύθηκαν
αντιπροσωπευτικές συνελεύσεις κοινωνικού ελέγχου.
Διαδεδομένη είναι επίσης η συμμετοχή στο δίκαιο της παιδείας, που διέπεται
από τους νόμους 1268/1982 για τα ανώτατα εκπαιδευτικά ιδρύματα, 1404/1983 για τα
τεχνολογικά εκπαιδευτικά ιδρύματα και 1566/1985 για την πρωτοβάθμια και
δευτεροβάθμια εκπαίδευση. Αναφέρουμε το συμβούλιο ανώτατης παιδείας και το
συμβούλιο τεχνολογικής εκπαίδευσης που έχουν ευρύτατη σύνθεση και μάλλον για
το λόγο αυτό γνωμοδοτικές αρμοδιότητες, καθώς και το εθνικό συμβούλιο παιδείας,
νομαρχιακές, επαρχιακές, δημοτικές και κοινοτικές επιτροπές παιδείας, τα σχολικά
συμβούλια και τις σχολικές επιτροπές που φέρουν τον τίτλο «όργανα λαϊκής
συμμετοχής» και έχουν κατ΄ εξοχήν συμβουλευτικά και εισηγητικά καθήκοντα.
Ιδίως στο χώρο του χωροταξικού και πολεοδομικού δικαίου, διαπιστώνουμε
τη διάθεση του νομοθέτη να καθιστά προοδευτικά ουσιαστική τη συμμετοχή των
ιδιωτών. Ο ν. 1337/1983 ορίζει π.χ. ότι «πρέπει να επιδιώκεται η συμμετοχή των
ενδιαφερομένων πολιτών στη σύνταξη του γενικού πολεοδομικού σχεδίου με κάθε
πρόσφορο τρόπο» και ομιλεί ρητά για «συμμετοχικές διαδικασίες». Παρά τη σχετική
πρόοδο, επιβάλλεται να προβλεφθεί η συμμετοχή των ιδιωτών και στις γενικές φάσεις
της πολεοδομικής επεμβάσεως, καθόσον ο κατασταλτικός δικαστικός έλεγχος
αποδεικνύεται πολλές φορές ανεπαρκής, γιατί δεν είναι δυνατόν να ανατρέψει τις
ειλημμένες αποφάσεις της ρυθμιστικής διοικήσεως.120
Επίσης σε πολλές περιπτώσεις, οι σχετικές με την έκδοση των διοικητικών
πράξεων διατάξεις, πριν από την ενέργεια του οργάνου που έχει αποφασιστική
αρμοδιότητα, προβλέπουν ένα στάδιο γνωμοδοτικής διαδικασίας, δηλαδή τη
διατύπωση μιας πρότασης ή γνώμης από συλλογικό ή μονομελές όργανο.
Στη γνωμοδοτική διαδικασία περιλαμβάνεται και η επεξεργασία των
κανονιστικών διαταγμάτων από το Συμβούλιο της Επικρατείας.
Συμπερασματικά θα λέγαμε ότι η συμμετοχή έχει μάλλον πολλές, ίσως όμως
όχι τόσο πυκνές συνταγματικές διακλαδώσεις και ρίζες. Η δημοκρατική αρχή, το
κράτος δικαίου, ο κοινωνικός ρόλος της πολιτείας μπορούν βέβαια να στηρίξουν τη
120
Βλ. ανωτέρω υποσ. 112 σελ. 44.
46
συμμετοχή, όμως η αξίωση για συμμετοχή, γνωρίζει όρους και περιορισμούς, οφείλει
να σέβεται τα δικαιώματα των άλλων, το Σύνταγμα και τα χρηστά ήθη και γενικά την
ελεύθερη ανάπτυξη της προσωπικότητας του ατόμου.121
Δεν πρέπει όμως να παραλείψουμε να σχολιάσουμε και μία αρνητική πλευρά
της συμμετοχής. Ενώ οι θεσμοί της συμμετοχής έγιναν ενθουσιωδώς δεκτοί στη
δεκαετία του 1980, στην επόμενη δεκαετία άρχισαν να διατυπώνονται κάποιες
δυσλειτουργίες και τελικά λόγω της συγκρότησης πολυάριθμων και δυσκίνητων
συλλογικών οργάνων, που είχαν μάλλον χαλαρή σχέση με το αντικείμενο των
γνωμοδοτήσεών τους, δεν απέδωσαν στην πράξη το επιθυμητό αποτέλεσμα122. Ίσως
ηχεί παράδοξα, αλλά όσο αυξάνουν οι συμμετέχοντες και πολλαπλασιάζονται τα
συμφέροντα που εκπροσωπούν, τόσο ελαττώνονται οι πραγματικές δυνατότητες
συμβολής τους στη λήψη αποφάσεων με αποτέλεσμα να υπάρχει κίνδυνος να θιγεί
καίρια ο ίδιος ο θεσμός της συμμετοχής. Αναμφισβήτητα, το κύριο πλεονέκτημα της
συμμετοχής διαφόρων φορέων στη διαδικασία έκδοσης μιας κανονιστικής πράξης
έγκειται στο ότι προκαλείται δημόσιος διάλογος, από τον οποίο γίνεται αντιληπτός ο
λόγος θέσπισής της, αφού συνήθως οι κανονιστικές πράξεις δεν αιτιολογούνται.
121
Βλ. Α. Ράικος, «Παραδόσεις Συνταγματικού Δικαίου», τομ. Β΄, τεύχος Β΄, εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα,
Αθήνα, 1984, σελ. 75, Α. Μάνεσης, «Συνταγματικά δικαιώματα - Ατομικές ελευθερίες» Σάκκουλα,
Θεσσαλονίκη, 1982, σελ. 114 επ..
122
Βλ. Β. Σκουρής, ό.π. σελ. 187-188.
123
Βλ. Α.Τάχος, «Ελληνικό Διοικητικό Δίκαιο», εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2006, σελ. 612.
124
Βλ. Α.Τάχος, ό.π. σελ. 67 επ.
47
Δεν υπάρχει ρητή γενική νομοθετική επιταγή αιτιολογήσεως των διοικητικών
πράξεων. Η ανάγκη όμως αιτιολογίας τους και ιδίως των ατομικών απορρέει από την
έννοια του Κράτους δικαίου125.
Οι διατάξεις του άρθρου 17 του ΚΔΔ αναφέρονται στην αιτιολογία ατομικής
διοικητικής πράξης, χωρίς όμως να αποκλείεται η υποχρέωση αιτιολογίας και
κανονιστικής πράξης, όταν ρητώς προβλέπεται από τον εξουσιοδοτικό νόμο ή σαφώς
συνάγεται από το νόμο.126
Εξάλλου και η νομολογία παγίως δέχεται ότι οι κανονιστικές πράξεις δεν
χρήζουν αιτιολογίας στο σώμα τους, αλλά ελέγχονται μόνον από άποψη τήρησης των
ορίων της νομοθετικής εξουσιοδότησης,127 βάσει της οποίας εκδίδονται, σε αντίθεση
με τις ατομικές διοικητικές πράξεις στις οποίες η αιτιολογία προβλέπεται άλλοτε από
το Σύνταγμα και το νόμο και άλλοτε από τη φύση της διοικητικής πράξης.
Ο κανόνας όμως αυτός έχει και εξαιρέσεις. Χαρακτηριστική εν προκειμένω η
αριθ. 1585/2002128 απόφαση του ΣτΕ με την οποία το Δικαστήριο ακύρωσε απόφαση
του Υπουργού Οικονομικών, κατά το μέρος που καθόριζε τιμή εκκινήσεως κατά τον
προσδιορισμό οφειλόμενης αποζημίωσης για απαλλοτριούμενο ακίνητο, καθόσον
ούτε από την προσβαλλόμενη απόφαση προέκυπτε ότι ελήφθησαν υπόψη οι
ιδιαιτερότητες κάθε περιοχής ούτε ότι ο καθορισμός της τιμής εκκινήσεως έγινε
κατόπιν εκτιμήσεως άλλων στοιχείων του φακέλου. Συνεπώς, το Δικαστήριο έκρινε
ότι προκειμένου να είναι εφικτός ο έλεγχος της τήρησης εξουσιοδοτικής διάταξης,
πρέπει να περιλαμβάνονται μεταξύ των στοιχείων του φακέλου και τα εκτιμηθέντα
από τη Διοίκηση στοιχεία, που συνηγορούν υπέρ της έκδοσης της κανονιστικής
απόφασης, τα οποία είτε αναφέρονται στην εξουσιοδοτική διάταξη είτε είναι
σύμφωνα με το πνεύμα και το σκοπό της.129
Για παράδειγμα επί πολεοδομικών ζητημάτων, όταν οι κανονιστικές πράξεις
καθορίζουν όρους και περιορισμούς δόμησης σε μικρής έκτασης περιοχή, τότε πρέπει
από τα συνοδεύοντα αυτές στοιχεία να προκύπτουν οι λόγοι που υπαγόρευσαν την
επιβολή αυτών. Επίσης, εάν οι περιορισμοί δόμησης αφορούν σε ορισμένο τμήμα
125
Βλ. Πρ.Δαγτόγλου, ό.π., σελ. 346 επ.
126
Βλ. Α. Τάχος, «Ερμηνεία ΚΔΔ», εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη.,2006, σελ. 538.
127
Βλ. ΣτΕ 1431/1988, «Αρχείο Νομολογίας», 1990, σελ. 150, ΣτΕ 136/1994 ΕΕΔ 1995, σελ. 717, ΣτΕ
1913/1994, «ΔΙΜΜΕ», 2004, σελ. 174, ΣτΕ 2207/2002, δημοσιευμένη στο δικτυακό τόπο της
Τράπεζας Νομικών Πληροφοριών ΝΟΜΟΣ.
128
Βλ. ΣτΕ 1585/2002 «ΝοΒ», τομ. Β΄ 2003, σελ. 138.
129
Βλ. ομοίως ΣτΕ 2817/2000, δημοσιευμένη στο δικτυακό τόπο της Τράπεζας Νομικών
Πληροφοριών ΝΟΜΟΣ, καθώς και ΣτΕ 230/2002, «Αρμενόπουλος», 2002, σελ. 610.
48
μιας πόλεως ή σε οικοδομικό τετράγωνο, δεν πρέπει να προσκρούουν στην αρχή της
ισότητας, αλλά να επιβάλλονται με βάση αντικειμενικά κριτήρια και κατά τρόπο
ομοιόμορφο, προς εξυπηρέτηση του γενικού συμφέροντος και να δικαιολογούνται
πλήρως από ειδικούς πολεοδομικούς λόγους. Εξάλλου, όταν πρόκειται για διάταγμα
που αναφέρεται σε ειδική και περιορισμένη τροποποίηση σχεδίου πόλεως προς άρση
απαγορεύσεως που υπαγορεύθηκε από λόγους δημόσιας υγείας, πρέπει από τα
στοιχεία του φακέλου να προκύπτει η αιτιολογία της τροποποίησης αυτής.130
Επίσης επί αγορανομικών ζητημάτων, η αιτιολογία απαιτείται όταν οι ειδικές
συνθήκες το επιβάλλουν. Όταν πρόκειται λ.χ. για τον καθορισμό του ανωτάτου
ύψους των τιμών των ιατρικών και παραϊατρικών υπηρεσιών, η σχετική κανονιστική
πράξη πρέπει να είναι αιτιολογημένη, καθώς η ρυθμιστική αυτή παρέμβαση του
κανονιστικού νομοθέτη δεν προσκρούει μεν στη συνταγματικώς προστατευόμενη
ελευθερία της οικονομικής δράσης (άρθρο 5 και 106 Συντ.), αλλά αποτελεί
περιορισμό αυτής για λόγους δημοσίου συμφέροντος.131
Περαιτέρω όταν ο ίδιος ο νομοθέτης επιβάλλει τη διαπίστωση της συνδρομής
ορισμένων προϋποθέσεων, στις περιπτώσεις αυτές η έκδοση της κανονιστικής
απόφασης χωρεί νομίμως μόνο μετά τη διαπίστωση της ύπαρξης ή μη των
προϋποθέσεων αυτών. Χαρακτηριστική περίπτωση οι αποφάσεις των Δημοτικών και
Κοινοτικών Συμβουλίων για τον καθορισμό, κατά κατηγορίες υποχρέων,
συντελεστών των τελών καθαριότητας, οι οποίες ελέγχονται από την άποψη μιας
κατά προσέγγιση αναλογικής σχέσης μεταξύ προβλεπομένων εσόδων και εξόδων των
130
Βλ ΣτΕ Ολομ. 1331/1953. με την οποία ακυρώθηκε το προσβαλλόμενο διάταγμα περί
τροποποιήσεως του σχεδίου του Δήμου Βούλας, το οποίο αρχικώς απαγόρευε την ανέγερση πάσης
φύσεως κλινικών και νοσοκομείων και εν συνεχεία η απαγόρευση αυτή ήρθη μερικώς για έξι
οικοδομικά τετράγωνα και τέλος, για 13, παρά την αντίθεση του τότε Κοινοτικού Συμβουλίου Βούλας,
με το αιτιολογικό ότι εφόσον το προαναφερόμενο Κοινοτικό Συμβούλιο βεβαίωνε ότι η έκταση των έξι
οικοδομικών τετραγώνων είναι επαρκής για την ανέγερση κλινικών και νοσοκομείων και τα λοιπά
στοιχεία του φακέλου δεν συνηγορούσαν υπέρ της επεκτάσεως της εξαιρέσεως σε 13 οικοδομικά
τετράγωνα , ήταν ανεπαρκώς αιτιολογημένη.
131
Βλ. ΣτΕ 368/1989, «Αρμενόπουλος», 1989,τ.Α΄, σελ. 171, η οποία έκρινε ακυρωτέο το π.δ.
490/1988 «Κοστολόγηση της ιατρικής πράξης της εξωσωματικής λιθοτριψίας» με το αιτιολογικό ότι
ούτε στο κείμενό του, ούτε στις προπαρασκευαστικές πράξεις που μνημονεύονται στο προοίμιό του
βεβαιώνεται ότι η τιμολόγηση της ιατρικής πράξης της εξωσωματικής λιθοτριψίας δεν έγινε κάτω του
κόστους παραγωγής, που επιτυγχάνει μια ορθολογικά οργανωμένη σχετική επαγγελματική
δραστηριότητα. Η βεβαίωση δε αυτή συνιστά τεχνική κρίση υποκείμενη στον ακυρωτικό έλεγχο προς
διαπίστωση ενδεχόμενης πλάνης. Ομοίως ΣτΕ 365/1989, Δ΄ Τμ. «ΔΔίκ. I» (1989) σελ. 1030, με την
οποία ακυρώθηκε υπουργική απόφαση, η οποία καθόριζε το ύψος των διδάκτρων ιδιωτικών σχολείων,
κρίνοντας ότι το ύψος τους δεν πρέπει να είναι κατώτερο από το κόστος παραγωγής και διάθεσης των
υπηρεσιών ενός ορθολογικά οργανωμένου εκπαιδευτηρίου, καθόσον ούτε από τα στοιχεία του
φακέλου δικαιολογείται η κατά συγκεκριμένο ποσοστό αύξηση, ώστε το τελικό ποσό των διδάκτρων
ορισμένης σχολικής χρονιάς να μην υπολείπεται του κόστους παραγωγής των έναντι αυτών
προσφερομένων υπηρεσιών.
49
οικείων δημοτικών υπηρεσιών. Για να διαπιστωθεί όμως η αναλογική αυτή σχέση,
πρέπει στο σκέλος των εσόδων να παρατίθενται συγκεκριμένα στοιχεία ως προς το
πραγματικό εμβαδόν των χώρων επί των οποίων υπολογίζεται ο συντελεστής και στο
σκέλος των εξόδων να αναφέρονται ακριβή στοιχεία σχετικά με τις αναγκαίες για την
οργάνωση και λειτουργία των δημοτικών υπηρεσιών δαπάνες. Εάν όμως στις
αποφάσεις αυτές των δημοτικών συμβουλίων δεν περιλαμβάνεται διαπίστωση για την
επικαιρότητα των παραπάνω στοιχείων τότε θεωρούνται πλημμελώς
αιτιολογημένες.132
Τα όρια του ακυρωτικού ελέγχου στις πράξεις της διοικήσεως, ατομικές και
κανονιστικές είναι ένα ζήτημα που έχει απασχολήσει τη θεωρία ιδιαίτερα. Αυτό
οφείλεται στην κατά περίπτωση ευρύτερη ή στενότερη έκταση που προσλαμβάνει ο
ακυρωτικός έλεγχος, με συνέπεια άλλοτε να παίρνει τη μορφή πραγματικού
ουσιαστικού ελέγχου και άλλοτε να δίνει την εντύπωση ότι αφήνει ορισμένες πράξεις
ανέλεγκτες. Ο έλεγχος αυτός ενεργείται κατά βάση, μέσω της αιτιολογίας των
διοικητικών πράξεων. Έτσι, η περιπτωσιολογική αντιμετώπιση των διαφόρων
κατηγοριών των διοικητικών πράξεων από τη νομολογία εκδηλώνεται με τον κατά
περίπτωση, περισσότερο ή λιγότερο αυστηρό έλεγχο της αιτιολογίας τους.
Από τις αντιφάσεις του ακυρωτικού ελέγχου της αιτιολογίας δεν φαίνεται να
ξεφεύγουν ούτε οι κανονιστικές πράξεις. Στην πραγματικότητα ο ακυρωτικός
δικαστής χρησιμοποιεί την αιτιολογία για να ελέγχει κάθε πλημμέλεια των
διοικητικών πράξεων που φέρονται ενώπιόν του.133
Στις κανονιστικές πράξεις ο δικαστής καλείται απλώς να ελέγξει αν έχουν
εκδοθεί εντός των ορίων της νομοθετικής εξουσιοδότησης και του Συντάγματος,
ορισμένες φορές όμως, προκειμένου να προχωρήσει στον παραπάνω έλεγχο, απαιτεί
την οιονεί αιτιολόγηση και των κανονιστικών πράξεων. Η αιτιολόγηση αυτή
συνίσταται στην έκθεση των λόγων που υπαγορεύουν τη ρύθμιση και ως σκοπό έχει
να αποδείξει στο Δικαστή ότι ο κανονιστικός νομοθέτης έχει πράγματι κινηθεί στα
πλαίσια της εξουσιοδότησης και του Συντάγματος. Στην πραγματικότητα όμως,
132
Βλ. ΣτΕ 3850/1985 Τμ. Α΄, «ΝοΒ», 1986, σελ. 603.
133
Βλ. Μ. Παπαδοπούλου, Ζητήματα Ακυρωτικού Ελέγχου της αιτιολογίας των διοικητικών πράξεων, σε
«Τιμ. Τομ. ΣτΕ», εκδ. Σάκκουλα Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2004, σελ. 797επ.
50
ορισμένες φορές επιδιώκει να ελέγξει περαιτέρω την ποιότητα της κανονιστικής
ρύθμισης και την εσωτερική διαδικασία που ακολούθησε ο κανονιστικός νομοθέτης.
β) Περιπτωσιολογία
Περισσότερο συνεπής προς την αρχή του ανέλεγκτου των επιλογών του
κανονιστικού νομοθέτη είναι η πρόσφατη απόφαση 3362/2003 της επταμελούς
συνθέσεως του Γ΄ τμήματος του Συμβουλίου της Επικρατείας, η οποία κλήθηκε να
κρίνει τη συνταγματικότητα της διάταξης του άρθρου 1 παρ. 1 του π.δ. 118/1995,
134
Βλ. Σχόλιο Μ. Παπαδοπούλου, ό.π. επί της ΣτΕ 2998/1988 αποφ. Ολομ.
51
σύμφωνα με την οποία οι πτυχιούχοι τμημάτων πληροφορικής, που επιθυμούν να
διοριστούν στη δευτεροβάθμια εκπαίδευση, πρέπει να έχουν και πρόσθετους τίτλους
παιδαγωγικών σπουδών. Το Δικαστήριο, χωρίς να απαιτήσει παράθεση των
στοιχείων που υπαγόρευσαν τη ρύθμιση υπό τη μορφή αιτιολογίας, θεώρησε ως
δεδομένο ότι «ο κανονιστικός νομοθέτης κατέληξε στην ανέλεγκτη από τον
ακυρωτικό δικαστή ρύθμιση ότι τα τμήματα πληροφορικής των ΑΕΙ δεν μπορούν να
χαρακτηρισθούν ως εκπαιδευτικές μονάδες, που παρέχουν επαρκή παιδαγωγική
κατάρτιση». Κατόπιν αυτού το ΣτΕ εξαφάνισε την απόφαση του Διοικητικού
Εφετείου, το οποίο είχε καταλήξει αντιθέτως ότι το επίδικο Τμήμα Πληροφορικής
ήταν «καθηγητική σχολή». Με τον τρόπο αυτό το Δικαστήριο καθιέρωσε «τεκμήριο»
υπέρ του κανονιστικού νομοθέτη θεωρώντας ότι αυτός, πριν από την έκδοση της
κανονιστικής πράξης, έχει λάβει υπόψη και έχει εκτιμήσει όλα τα πραγματικά
στοιχεία και τα επιστημονικά δεδομένα, ακόμη και αν αυτό δεν προκύπτει από την
ίδια την κανονιστική πράξη ή τις σχετικές προπαρασκευαστικές της εργασίες.135
Από τη μελέτη των δύο ανωτέρω αποφάσεων διαπιστώνουμε ότι κοινό σημείο
αυτών είναι η «επιταγή» που απευθύνουν προς τον κανονιστικό νομοθέτη να
λαμβάνει υπόψη και να συνεκτιμά όλα τα πραγματικά δεδομένα της κάθε
περίπτωσης, καθώς και τα επιστημονικά και τεχνικά στοιχεία που απαιτούνται, ώστε
η απόφασή του να εμφανίζεται ως αποτέλεσμα επιστημονικά τεκμηριωμένης κρίσης,
ικανής να δώσει την ορθότερη και αποτελεσματικότερη λύση. Η διαφορά τους δε
έγκειται στο ότι στην πρώτη περίπτωση ο δικαστής απαιτεί αποδείξεις από τη
Διοίκηση, υπό τη μορφή αιτιολογίας, ενώ στη δεύτερη καθιερώνει τεκμήριο υπέρ
αυτής.
135
Βλ. Σχόλια Μ. Παπαδοπούλου. ό.π., επί της ΣτΕ 3362/2003 αποφ. Γ΄ Τμ., σελ. 800.
52
IV. ΙΣΧΥΣ ΤΗΣ ΚΑΝΟΝΙΣΤΙΚΗΣ ΠΡΑΞΗΣ
136
Βλ. Επ Σπηλιωτόπουλος, «Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου», εκδ. Αντ. Σάκκουλα Αθήνα-
Κομοτηνή, 2007, σελ. 72.
53
α) Η δημοσίευση της κανονιστικής πράξης, ως συστατικό στοιχείο του
κύρους της – Νομοθετικές εξελίξεις (ν. 3469/2006)
Η ανάγκη της δημοσιότητας των κανόνων δικαίου συνδέεται με την αρχή της
νομιμότητας, διότι μόνο κατ΄ αυτόν τον τρόπο είναι δυνατή η άσκηση δικαστικού
ελέγχου νομιμότητας των διοικητικών πράξεων και ιδιαίτερα των κανονιστικών.
Περαιτέρω δε δημιουργείται, όπως προαναφέρθηκε, τεκμήριο γνώσης αυτών εκ
μέρους των διοικουμένων. Εντούτοις, η αρχή της νομιμότητας κάμπτεται σε
ορισμένες περιπτώσεις και επικρατεί η αρχή της σκοπιμότητας137.
Ειδικότερα οι κανονιστικές πράξεις της Διοίκησης τελειούνται και αποκτούν
νομική ύπαρξη, εφόσον στο νόμο δεν ορίζεται διαφορετικά με τη δημοσίευσή τους
στο φύλλο της Εφημερίδας της Κυβερνήσεως ή σε ορισμένες περιπτώσεις με άλλο
πρόσφορο μέσο, που προσιδιάζει στο αντικείμενο και στο χαρακτήρα της
κανονιστικής ρύθμισης, όπως η δημοσίευση δια του τύπου ή η τοιχοκόλληση στα
δημοσιότερα μέρη των πόλεων, η γνωστοποίηση δια του ραδιοφώνου ή της
τηλεόρασης, κ.λ.π.
Η δημοσίευση στην Ε.τ.Κ., η οποία αποτελεί συστατικό στοιχείο κατάρτισης
κάθε κανονιστικής πράξης της Διοίκησης προβλεπόταν αρχικά αφενός από τη
διάταξη του άρθρου Ι του Διατάγματος της Ι/16-2-1833, που είχε εκδοθεί κατά την
περίοδο της απόλυτης μοναρχίας του Όθωνα, αφετέρου και από άλλες ειδικές
διατάξεις νόμων όπως λ.χ. συμβαίνει στην περίπτωση της δημοσιεύσεως
αγορανομικών διατάξεων στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως δυνάμει του άρθρου 3
του Ν.Δ. 136/46 «Περί κυρώσεως αγορανομικού κώδικος» κ.λ.π.
Ακολούθως από τις διατάξεις του άρθρου 42 παρ. 1 του Συντ. που αναφέρεται
στη δημοσίευση των τυπικών νόμων από τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας, καθώς και
του άρθρου 35 παρ. 1 εδαφ. α΄ του Συντ., κατά την οποία καμία πράξη του Προέδρου
της Δημοκρατίας δεν ισχύει ούτε εκτελείται χωρίς την προσυπογραφή του αρμοδίου
Υπουργού και χωρίς τη δημοσίευσή της στην εφημερίδα της Κυβερνήσεως, η
νομολογία συνήγαγε ότι βασική αρχή για την τελείωση των τυπικών νόμων,
προεδρικών διαταγμάτων και των λοιπών κανονιστικού χαρακτήρα διοικητικών
πράξεων αποτελεί η δημοσίευσή τους στο Φ.Ε.Κ..
137
Βλ. άρθρο 2 παρ. 2 του ν. 301/1976, που αφορά στις κανονιστικές πράξεις σχετικές με την
οργάνωση των ενόπλων δυνάμεων της Χώρας, οι οποίες λόγω του απορρήτου τους, δεν δημοσιεύονται
στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως.
54
Σε εκτέλεση της συνταγματικής επιταγής εκδόθηκε ο ν. 301/1976, στα άρθρα
1 και 2 εδαφ. γ΄ του οποίου ορίζεται εκτός των άλλων ότι στην Εφημερίδα της
Κυβερνήσεως δημοσιεύονται οι κανονιστικού χαρακτήρα διοικητικές πράξεις, εκτός
εάν ειδική διάταξη νόμου προβλέπει δημόσια γνωστοποίηση αυτών με άλλο
πρόσφορο μέσο. Το εάν το προβλεπόμενο μέσο είναι πρόσφορο κρίνεται από τα
διοικητικά δικαστήρια.
Σημειώνεται ότι τον ανωτέρω νόμο αντικατέστησε ο πρόσφατος ν. 3469/2006,
ο οποίος επιδιώκει την απλούστευση των διαδικασιών, για την ευχερέστερη και
πληρέστερη ενημέρωση των πολιτών, καθώς και τη βελτίωση της διαφάνειας των
ενεργειών της Διοίκησης και γενικά εκσυγχρονίζει και προσαρμόζει τη λειτουργία
του Εθνικού Τυπογραφείου στις νέες τεχνολογικές συνθήκες. Καθιερώνει, για πρώτη
φορά, την ευχερή και δωρεάν ενημέρωση των πολιτών για το σύνολο της νομοθεσίας,
των διοικητικών πράξεων και λοιπών σημαντικών πράξεων της Πολιτείας,
κωδικοποιεί και επικαιροποιεί την κείμενη νομοθεσία, προβαίνει στη δημιουργία
νέων τευχών και σε ανακατανομή της ύλης που δημοσιεύεται.
Περαιτέρω την ανωτέρω αρχή υιοθετεί και το άρθρο 18 παρ. 1 εδ. β΄ του ΚΔΔ
που ορίζει ότι η κανονιστική πράξη τελειούται με τη δημοσίευσή της στην Εφημερίδα
της Κυβέρνησης, εκτός αν προβλέπεται ειδικός τρόπος δημοσίευσης.
Όμως οι κατ' έτος εκδιδόμενες κανονιστικές πράξεις είναι πολυάριθμες. Η
δημοσίευση όλων αυτών στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως θα ήταν μάλλον
ανέφικτη και όταν πρόκειται για πράξεις που αφορούν σε ορισμένο κύκλο ατόμων,
δεν θα συνέβαλε στη γνώση τους από αυτόν. Έτσι έγινε δεκτό ότι, πλην των
προεδρικών διαταγμάτων, οι λοιπές κανονιστικές πράξεις μπορούν να δημοσιεύονται
με κάποιον άλλον πρόσφορο τρόπο, ο οποίος προσιδιάζει στο αντικείμενο και τον
χαρακτήρα της επιχειρούμενης ρύθμισης.
Εδώ είναι χρήσιμο να παραθέσουμε ότι η νομολογία απεφάνθη ότι όσον
αφορά σε κανονιστικές πράξεις που αναφέρονται σε πολεοδομικά θέματα και
ειδικότερα πράξεις που θεσπίζουν όρους και περιορισμούς δόμησης, δημοσιεύονται
εγκύρως στο Φ.Ε.Κ., μόνον όταν συνοδεύονται από τα οικεία διαγράμματα, καθώς
κατά τον τρόπο αυτό εξασφαλίζεται αντικειμενικά η γνώση του περιεχομένου τους
από τους πολίτες. Δεν αρκεί λοιπόν η ανάρτηση των διαγραμμάτων στις
πολεοδομίες.138
138
Βλ. ΣτΕ 1373/2003, δημοσιευμένη στο δικτυακό τόπο www.nomosphysis.org.gr.
55
Επίσης οι κανονιστικές αστυνομικές διατάξεις που λαμβάνονται βάσει του
Κώδικα Οδικής Κυκλοφορίας πρέπει να δημοσιεύονται στο Φ.Ε.Κ. Η τοποθέτηση
πινακίδων σηματοδότησης ή η σήμανση οδοστρωμάτων αποτελούν απλώς αφετηρία
της ουσιαστικής ισχύος των αστυνομικών μέτρων και κατά συνέπεια δεν δύνανται να
αναπληρώσουν τον ελλείποντα τύπο της δημοσίευσης.139
Δημοσιευτέες στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως είναι και οι πράξεις των
Γενικών Γραμματέων εκάστης Περιφέρειας περί μεταβιβάσεως αρμοδιοτήτων ή του
δικαιώματος υπογραφής σε άλλα όργανα, αφού δεν υφίσταται ειδική διάταξη που να
προβλέπει τη δημοσίευσή τους με άλλο πρόσφορο τρόπο. Ενώ για τις κανονιστικές
αποφάσεις των δημοτικών και κοινοτικών συμβουλίων τόσο ο ισχύον δημοτικός και
κοινοτικός κώδικας (ν. 3463/2006), όσο και οι παλαιότεροι προβλέπουν την
τοιχοκόλλησή τους στο δημοτικό ή κοινοτικό κατάστημα, εφόσον δεν προκύπτει από
ειδική διάταξη άλλος τρόπος δημοσίευσης, όπως π.χ. στην περίπτωση πράξεων
κήρυξης αναγκαστικής απαλλοτρίωσης, οι οποίες πρέπει να δημοσιεύονται στην
Εφημερίδα της Κυβερνήσεως (άρθρο 7 παρ. 5 του ν. 3469/2006).
Προκειμένου περί νομαρχιακών κανονιστικών πράξεων, επικυρωμένο
αντίγραφο αυτών καταχωρίζεται σε ειδικό βιβλίο της οικείας υπηρεσίας προσιτό στο
κοινό και δημοσιεύεται σε μία τουλάχιστον εφημερίδα της έδρας του νομού ή της
περιφέρειας. Η νομολογία δεν απαιτεί ως στοιχείο της νόμιμης υπόστασής τους να
δημοσιεύεται πλήρες το κείμενό τους στον τοπικό τύπο, αλλά αρκεί περίληψη
περιέχουσα τα κύρια και ουσιώδη στοιχεία της κανονιστικής ρύθμισης.140
Περαιτέρω στο άρθρο 8 του νέου ν. 3469/2006, ορίζονται οι πράξεις που δεν
δημοσιεύονται στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως, όπως οι κανονιστικές πράξεις που
αφορούν στη διάρθρωση, τη σύνθεση και τον εξοπλισμό των Ενόπλων Δυνάμεων,
καθώς και κάθε άλλη πράξη της οποίας η δημοσίευση προκαλεί βλάβη στην εθνική
άμυνα της Χώρας, λόγω του χαρακτηρισμού τους ως απόρρητες. Οι πράξεις αυτές
γνωστοποιούνται μόνο στις αρμόδιες υπηρεσίες και τους κατά νόμο αποδέκτες
αυτών. Η νομολογία διεύρυνε το περιεχόμενο των μη δημοσιευτέων κανονιστικών
πράξεων, συμπεριλαμβάνουσα σε αυτές και πράξεις σχετικές με την αξιολόγηση του
προσωπικού των Ενόπλων Δυνάμεων και την εκπαίδευσή του. Στην παρ. 3 δε του
ίδιου άρθρου ορίζεται ότι με Προεδρικό Διάταγμα που εκδίδεται ύστερα από πρόταση
του Υπουργού Εσωτερικών, Δημόσιας Διοίκησης και Αποκέντρωσης και του κατά
139
Βλ. ΣτΕ 1464/1994.
140
Βλ. ΣτΕ 3987/1999.
56
περίπτωση αρμόδιου Υπουργού, μπορεί να εξαιρούνται από τη δημοσίευση στην
«Εφημερίδα της Κυβερνήσεως» και άλλες δημοσιευτέες πράξεις, για τις οποίες
μπορεί να προβλεφθεί άλλο πρόσφορο μέσο δημοσίευσης.
Ολοκληρώνοντας επισημαίνεται ότι ο τρόπος δημοσιότητας των κανονιστικών
διοικητικών πράξεων, δεν μπορεί να καταστεί αντικείμενο απόδειξης, αλλά οφείλει ο
δικαστής να πληροφορηθεί τη δημοσιότητα με σχετικό επίσημο τρόπο141.
141
Βλ. ΑΠ 848/2004, «ΕλλΔικ», 2004, σελ. 1667.
142
Βλ. Χαρ. Παναγιωτόπουλος, Η ημερομηνία των φύλλων της Εφημερίδος της Κυβερνήσεως και η
προχρονολόγησις αυτών, «ΕΔΔΔ», 1959, σελ. 133.
57
της Εφημερίδας της Κυβερνήσεως είναι η ημερομηνία της πραγματικής κυκλοφορίας
αυτού, υπό την προϋπόθεση ότι είναι δυνατή η χορήγηση, όπως σαφέστατα ορίζει και
ο ΚΔΔ στο άρθρο 18 παρ. 2, την ίδια μέρα με αυτή που φέρει το Φ.Ε.Κ., αντιτύπου
του φύλλου ή θεωρημένου φωτοαντιγράφου του οικείου δοκιμίου, που έχει
καταχωρισθεί σε φάκελο τηρούμενο στο Εθνικό Τυπογραφείο, ο οποίος είναι
προσιτός στο κοινό. Με τη δημοσιότητα το περιεχόμενο των διοικητικών πράξεων
καθίσταται κανονιστικό δηλαδή κανόνες δικαίου υποχρεωτικώς εφαρμοζόμενοι.143
Όμως η νομολογία του ΣτΕ,144 ως πρόδρομος στην αναζήτηση, ανακάλυψη
και διατύπωση κανόνων δικαίου, όταν εξετάζει το εμπρόθεσμο αιτήσεως ακυρώσεως
κατά κανονιστικής πράξεως, δεν εφαρμόζει το προαναφερθέν αμάχητο τεκμήριο,
αλλά αναζητεί την ημερομηνία της πραγματικής κυκλοφορίας του Φ.Ε.Κ.. Κατέληξε
δε στην άποψη αυτή, ερμηνεύουσα τις διατάξεις του άρθρου 7 του ν. 301/1976 υπό το
φως του άρθρου 95 Συντ., το οποίο κατοχυρώνει το ένδικο μέσο της αιτήσεως
ακυρώσεως. Η άποψη αυτή είχε πλήρως επικρατήσει και υπό το κράτος του άρθρου
7 του ν. 301/1976, κατά την έννοια του οποίου το τεκμήριο του άρθρου 7 δεν έχει
εφαρμογή για τον καθορισμό της αφετηρίας, την οποία έταξε ο νομοθέτης για την
άσκηση αιτήσεως ακυρώσεως κατά διοικητικής πράξεως, οπότε απαιτείται η
πραγματική κυκλοφορία του φύλλου. Την άποψη αυτή υιοθέτησε ο νομοθέτης και με
το ν. 3469/2006, στο άρθρο 13 του οποίου ορίζεται ότι οι έννομες συνέπειες της
δημοσίευσης της κανονιστικής διοικητικής πράξης στην ΕτΚ παράγονται μόνον από
τη δημοσίευση των φύλλων της σε έντυπη μορφή και η κυκλοφορία τους θεωρείται
ότι έγινε την ίδια ημέρα με την ημερομηνία έκδοσης την οποία φέρουν, και μόνο για
τον καθορισμό των προθεσμιών, οι οποίες τάσσονται από την κείμενη νομοθεσία για
την άσκηση δικαιώματος, κρίσιμη ημερομηνία θεωρείται η ημερομηνία της
πραγματικής κυκλοφορίας του ΦΕΚ145.
Η θεωρία πάντως επισημαίνει ότι η εξακρίβωση της πραγματικής κυκλο-
φορίας ενός Φ.Ε.Κ. δεν είναι απλή υπόθεση, η δε υιοθετηθείσα λύση παρέχει μεν
νομική ασφάλεια, αλλά για τους εκτός της Πρωτεύουσας κατοίκους της Χώρας δεν
είναι ευμενής.146
143
Βλ. Α. Τάχος, «Ερμηνεία Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας», εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη,
2006, σελ. 550 επ.
144
Βλ. ΣτΕ 2139/1999.
145
Βλ. και ΣτΕ 797/2005 και Γνμδ. Ν.Σ.Κ. 12/2004.
146
Βλ. Γ. Τράντας, Και πάλι η συνταγματικότητα του άρθρου 7 του ν. 301/1976, η έναρξη της ισχύος
νόμου και ο αιφνιδιασμός των διαδίκων, «Δίκη», 1994, σελ. 785.
58
Μάλιστα πρέπει να σημειωθεί ότι το Συμβούλιο της Επικρατείας με την αριθ.
2081/1987 απόφασή του έθεσε ζήτημα συνταγματικότητας της διάταξης της παρ. 4
του άρθρου 7 του ν. 301/1976. Κατά την ως άνω απόφαση έγινε δεκτό ότι ως ημέρα
δημοσίευσης κανονιστικής υπουργικής πράξης στην ΕτΚ νοείται όχι η ημερομηνία
του φύλλου, αλλά η ημερομηνία της πραγματικής κυκλοφορίας του.147 Στην
ανωτέρω όμως επιχειρηματολογία μπορεί κανείς να αντιπαραθέσει το σκεπτικό, υπέρ
της συνταγματικότητας του άρθρου 7 ν. 301/1976, ότι το τεκμήριο της παρ. 4 ισχύει
μόνον υπό την προϋπόθεση ότι την ίδια ημερομηνία με αυτή που φέρει το φύλλο της
ΕτΚ, είναι καταχωρημένο σε φάκελο προσιτό στο κοινό.148 Εφόσον δηλαδή η
ρύθμιση είναι προσιτή στο κοινό και υπάρχει δυνατότητα πλήρους γνώσης της, πριν
από την πραγματική κυκλοφορία της ΕτΚ, ούτε η αποτελεσματική δικαστική
προστασία του ιδιώτη κατ΄ άρθρο 20 παρ. 1 Συντ. κινδυνεύει ούτε ζήτημα
αναδρομικής εφαρμογής του άρθρου τίθεται.149
Ένας ασφαλής τρόπος δημοσίευσης θα μπορούσε να είναι η ηλεκτρονική
δημοσίευση της κανονιστικής πράξης, που θεσπίσθηκε ήδη στη Γαλλία και είναι
ισοδύναμη της εκδόσεως αυτής σε χαρτί. Στο άρθρο 15 παρ. 8 του ν. 3469/2006
προβλέπεται η έκδοση προεδρικού διατάγματος, με το οποίο μπορεί να ορισθεί η
έκδοση τευχών της ΕτΚ μόνο σε ηλεκτρονική μορφή.
Επιπροσθέτως πρέπει να επισημάνουμε ότι πολλές φορές οι δημοσιευθείσες
κανονιστικές πράξεις παρουσιάζουν επουσιώδη σφάλματα γραφικά ή λογιστικά,
οπότε και επιβάλλεται η εκ νέου δημοσίευση της κανονιστικής πράξης με το ορθό
περιεχόμενο.150 Στην περίπτωση αυτή η πράξη θεωρείται ισχύουσα από την πρώτη
δημοσίευσή της.
Όταν όμως η Διοίκηση προβαίνει στην αναδημοσίευση, προκειμένου να
τροποποιήσει ή αντικαταστήσει κατ΄ ουσία μία πράξη προσθέτοντας νέα στοιχεία,
147
Η ΣτΕ 2081/1987 δεν αποδίδει ευθέως στο άρθρο 7 του ν. 301/1976 το odium της
αντισυνταγματικότητας. Επισημαίνει απλώς ότι οι διατάξεις των παρ. 2-4 του ν. 301/1976 δεν
εφαρμόζονται στην περίπτωση της δημοσιεύσεως στην ΕτΚ ως αφετηρίας για την προθεσμία της
αιτήσεως ακυρώσεως, γιατί αλλιώς θα ήταν αντίθετες προς το άρθρο 95 Συντ.
148
Βλ. Π. Λαζαράτος, Καθ΄ ύλην αρμοδιότητα και δημοσίευση στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως προς
μία σύμφωνη με το άρθρο 20 παρ. 1 Συντ. ερμηνεία του άρθρου 7 ν. 301/1976, «Δίκη» (25) 1994, σελ.
60.
149
Ουσιαστικά αυτό το επιχείρημα υιοθετεί η ΣτΕ 3298/1988.
150
Βλ. και άρθρο 18 παρ.4 του ΚΔΔ, το οποίο ορίζει ότι «αν το κείμενο που δημοσιεύθηκε έχει
γραφικά ή λογιστικά σφάλματα επιτρέπεται η δημοσίευση διόρθωσής του, η οποία και περιορίζεται
αποκλειστικά στα σφάλματα αυτά».
59
τούτο δε συμβαίνει ιδίως επί πολεοδομικών θεμάτων,151 τότε η πρακτική αυτή οδηγεί
τόσο σε φαλκίδευση της επιβαλλομένης από το Σύνταγμα δημοσιότητας των πράξεων
όσο και σε ανασφάλεια και αβεβαιότητα δικαίου. Στην περίπτωση αυτή ο
ακυρωτικός δικαστής θεωρεί την «αναδημοσιευθείσα» νέα πράξη, που αρχίζει να
ισχύει από την ημερομηνία της αναδημοσιεύσεως και την ακυρώνει, επειδή δεν
τηρήθηκε η προβλεπόμενη για την τροποποίηση ή την αντικατάσταση της πράξης
διαδικασία152.
Η δημοσιότητα αποτελεί το sine qua non του κανόνα δικαίου.153 Έτσι και
όταν ακόμη ο νόμος ορίζει, τυχόν, ότι δεν απαιτείται δημοσίευση της κατ΄
εξουσιοδότηση εκδιδόμενης κανονιστικής πράξης, αυτή απαιτείται, διότι συνιστά
συστατικό στοιχείο της νομικής υπόστασης του κανόνα δικαίου. Συνεπώς, οι μη
δημοσιευθείσες κανονιστικές πράξεις, στερούμενες του ουσιώδους αυτού συστατικού
τύπου, ο οποίος είναι απαραίτητος για την έγκυρη τελείωσή τους, είναι ανυπόστατες
και ως εκ τούτου προσβάλλονται απαραδέκτως.154
Όταν όμως οι ανυπόστατες κανονιστικές πράξεις έχουν εφαρμοσθεί, για
λόγους ασφάλειας δικαίου, τότε πρέπει να ακυρωθούν, ούτως ώστε να διαπιστωθεί
έναντι πάντων το ανίσχυρο των ρυθμίσεών τους.155
151
Βλ. σχετ. ΣτΕ 3055/2003, κατά την οποία έγινε δεκτό ότι επί πολεοδομικών θεμάτων, όταν με την
κανονιστική πράξη συνδημοσιεύονται διαγράμματα πρέπει αυτά να ανταποκρίνονται πλήρως προς το
περιεχόμενο της πράξης, καθόσον σε αντίθετη περίπτωση δημιουργείται ασάφεια ως προς το
περιεχόμενο της ρύθμισης και δεν εκπληρώνεται ο σκοπός της δημοσίευσης των διαγραμμάτων.
152
Βλ. Βελισσάριος Καράκωστας, Παρατηρήσεις επί της ΣτΕ ολομ. 1317/1992, «Δίκη», 1993, σελ. 49-
51.
153
Βλ. Α. Τάχος, «Ελληνικό Διοικητικό Δίκαιο», εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2005, σελ.
181.
154
Βλ. ΣτΕ 2193/2003, 406/2004, 1742/2004, δημοσιευμένες στο δικτυακό τόπο, www.dsa.gr.
155
Βλ. ΣτΕ 1394/2002 και 1023/2003 δημοσιευμένες στο δικτυακό τόπο, www.dsa.gr.
60
Προς την ανωτέρω άποψη της νομολογίας δεν συμφωνεί η παρ΄ ημίν θεωρία,
η οποία δέχεται ότι η ισχύς των κανονιστικών διαταγμάτων, λόγω του χαρακτήρα
τους ως «κατ΄ ουσίαν νομοθετικές πράξεις», αρχίζει μετά δέκα ημέρες από τη
δημοσίευσή τους στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως, όπως ακριβώς συμβαίνει και επί
των λοιπών νομοθετικών πράξεων βάσει της διάταξης του άρθρου 103 του
Εισαγωγικού Νόμου του Αστικού Κώδικα, κατά την έννοια της οποίας η ισχύς ενός
νόμου άρχεται δέκα ημέρες μετά τη δημοσίευση του στην Εφημερίδα της
Κυβερνήσεως. Εφόσον λοιπόν η κανονιστική πράξη αποτελεί ουσιαστικό νόμο,
καθώς περιέχει απρόσωπους και αφηρημένους κανόνες δικαίου, θα ήταν λογικό να
υποστηριχθεί ότι η προαναφερόμενη διάταξη εφαρμόζεται και στην περίπτωση αυτή.
Όμως δεν πρέπει να λησμονούμε ότι είναι πιθανόν η εξουσιοδοτική διάταξη,
επί της οποίας ερείδεται η κανονιστική πράξη, να ορίζει το χρόνο ισχύος αυτής, οπότε
τότε δεν τίθεται θέμα εφαρμογής της ανωτέρω διάταξης. Όταν η νομοθετική
εξουσιοδότηση δεν ορίζει τίποτε σχετικό, τότε η Διοίκηση έχει την ευχέρεια, η οποία
απορρέει από την έννοια της παροχής εξουσιοδοτήσεως, να καθορίσει αυτή τον χρόνο
έναρξης ισχύος της κανονιστικής πράξης.
Εάν ούτε στο κείμενο της εξουσιοδοτικής διάταξης ούτε στην ίδια την κα-
νονιστική πράξη ορίζεται ο χρόνος ισχύος της, τότε η θεωρία κλίνει υπέρ της
εφαρμογής του κανόνα του άρθρου 103 Εισ. Ν. του Α.Κ. Την άποψη αυτή ασπάζεται
παλαιότερη νομολογία του Αρείου Πάγου,156 αλλά απορρίπτει η νομολογία του
Συμβουλίου της Επικρατείας, κατά την οποία η επίμαχη διάταξη αφορά μόνον σε
τυπικούς νόμους και όχι σε ουσιαστικούς.157 Οι τελευταίοι αρχίζουν να ισχύουν από
τη δημοσίευσή τους στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως. Η διάσταση στη νομολογία
των δύο ανωτάτων δικαστηρίων δεν στερείται πρακτικής σημασίας. Από τη θέση που
156
Βλ. Α.Π. 688/1977, «ΤοΣ» 1978,σελ. 504.
157
Οι καταβολές της διαμάχης σχετικά με την έναρξη της ουσιαστικής ισχύος των κανονιστικών
πράξεων της διοικήσεως ανάγονται στην ερμηνεία της νομοθεσίας σχετικά με τη δημοσίευση των
κανόνων δικαίου. Αρχικά το Διάταγμα του 1833 όριζε ότι όλα τα κείμενα που δημοσιεύονται στην
Εφημερίδα της Κυβερνήσεως θα έχουν υποχρεωτική ισχύ για όλους τους κατοίκους μιας επαρχίας από
την ημέρα που θα γνωστοποιηθεί σε αυτούς το περιεχόμενο του αντίστοιχου φύλλου της Εφημερίδας
της Κυβερνήσεως, εφαρμοζόταν δηλαδή τόσο σε νόμους όσο και σε διατάγματα, υπουργικές
αποφάσεις ή άλλες διοικητικές διατάξεις. Οι νόμοι ל7Α΄/29-10-1856 (ΦΕΚ 75) και ΠΜΣΤ΄/1-5-1882
(ΦΕΚ 31), που επακολούθησαν έκαναν λόγο για δημοσίευση «Νόμων». Η διατύπωση αυτή έδωσε την
αφορμή στον Π. Καλλιγά να εκφράσει την άποψη ότι οι διατάξεις των εν λόγω νόμων αφορούν μόνον
τη θέση σε ισχύ των τυπικών νόμων και όχι των διαταγμάτων. Την άποψη αυτή αντέκρουσε ο Γ.
Αγγελόπουλος με το επιχείρημα κυρίως ότι οι νόμοι του 1856 και του 1882 κατήργησαν εμμέσως το
Διάταγμα του 1833, το οποίο δεν διέκρινε μεταξύ νόμων και διαταγμάτων και συνεπώς έπρεπε να γίνει
δεκτό ότι και στους νόμους αυτούς η έννοια «νόμος» είχε χρησιμοποιηθεί διασταλτικά και
περιελάμβανε τόσο τους κοινοβουλευτικούς νόμους όσο και τις κανονιστικές πράξεις. Η άποψη του
Αγγελόπουλου αποτέλεσε στη συνέχεια την κρατούσα στη θεωρία γνώμη.
61
λαμβάνει κανείς στο ζήτημα της εφαρμογής του άρθρου 103 Εισ.ΝΑΚ και στις
περιπτώσεις κατά τις οποίες οι κανονιστικές πράξεις σιωπούν ως προς την έναρξη της
ουσιαστικής ισχύος τους, εξαρτάται το εφαρμοστέο νομικό καθεστώς στο διάστημα
των δέκα ημερών που έπονται της δημοσίευσής τους.158 Περαιτέρω η διάσταση αυτή
της νομολογίας δημιουργεί αναμφισβήτητα διαφωνία ως προς την ερμηνεία
ουσιαστικής διάταξης νόμου, την οποία θα πρέπει να επιλύσει κατά το άρθρο 100 του
Συντάγματος το Ανώτατο Ειδικό Δικαστήριο.159
Αντιθέτως προς την έναρξη, η λήξη της ισχύος των κανόνων δικαίου σπανίως
ορίζεται ρητώς.160 Κατά κανόνα, οι κανονιστικές πράξεις έχουν απεριόριστη
διάρκεια ζωής. Βέβαια ο κανόνας αυτός γνωρίζει και εξαιρέσεις, όπως συμβαίνει με
τις κανονιστικές πράξεις που επιβάλλουν απαγόρευση οικοδομικών εργασιών σε
συγκεκριμένα περιοχή για ορισμένο χρονικό διάστημα.
Οι κανονιστικές πράξεις παύουν να ισχύουν είτε από την κατάργησή τους είτε
σπανιότερα κατόπιν ανακλήσεως αυτών. Η κατάργηση των κανονιστικών πράξεων
ενεργεί για το μέλλον, ενώ η ανάκληση αυτών ενεργεί αναδρομικώς.
Η κανονιστική πράξη εξακολουθεί να ισχύει μέχρι την κατάργησή της από
μεταγενέστερη όμοια πράξη. Εάν όμως η Διοίκηση διαπιστώσει τον παράνομο
χαρακτήρα μιας κανονιστικής πράξης, είναι ορθό να προχωρήσει στην κατάργησή
της, διότι η εφαρμογή της θα ερχόταν σε αντίθεση με το Κράτος Δικαίου. Η
παρανομία μπορεί να υπάρχει είτε εξ αρχής είτε κατόπιν μεταβολής των νομικών και
πραγματικών συνθηκών.161
Η ανάκληση κανονιστικής πράξης είναι δυνατή, μόνον όταν προβλέπεται
ρητώς από την εξουσιοδοτική διάταξη. Η νομολογία του ΣτΕ παγίως ακολουθεί τον
κανόνα, σύμφωνα με τον οποίο στην περίπτωση των παράνομων κανονιστικών
158
Πρέπει πάντως να τονισθεί ότι σήμερα οι περισσότερες κανονιστικές πράξεις προβλέπουν ότι η
έναρξη της ισχύος τους συμπίπτει με την ημερομηνία δημοσίευσής τους, βλ. Παραράς, Το πρόβλημα
της ισχύος της vacatio legis και επί των κανονιστικών πράξεων της διοικήσεως, «ΤοΣ», 1978, σελ. 507.
159
Βλ. Γ. Τράντας, Η διάσταση της νομολογίας του Α.Π. και του ΣτΕ σχετικά με την έναρξη της
ουσιαστικής ισχύος κανονιστικών διοικητικών πράξεων, «ΕΔΔΔ», 1998, σελ. 822
160
Βλ. π.χ. τις κανονιστικές πράξεις που ορίζουν τη θερινή ώρα για ένα ορισμένο έτος.
161
Η γαλλική νομολογία ήδη από τη δεκαετία του 1930 είχε κρίνει ότι η Διοίκηση, κατόπιν αιτήσεως
του διοικουμένου υποχρεούται να καταργήσει για το μέλλον κανονιστική πράξη, που κατέστη
παράνομη λόγω μεταβολής των πραγματικών συνθηκών επί των οποίων στηριζόταν και εν τέλει το
Διάταγμα της 28-11-1983 καθιέρωσε ρητώς την υποχρέωση αυτή.
62
πράξεων «ως εκ της φύσεώς τους», ούτε για λόγους νομιμότητας είναι δυνατή η
ανάκληση, στην οποία υπόκεινται μόνον οι ατομικές διοικητικές πράξεις, όπως
άλλωστε ρητώς ορίζεται και στο άρθρο μόνο του ΑΝ 261/68 και έγινε δεκτό και με
την αριθ. 1465/1995 απόφαση του ΣτΕ. Δεν δύναται λοιπόν η Διοίκηση να
ανακαλέσει κανονιστική πράξη, επικαλούμενη πλάνη περί τα παραγωγικά αίτια της
βουλήσεώς της.
Όταν όμως οι πλημμέλειες αφορούν σε θέματα εξωτερικής νομιμότητας, τότε
η νομολογία θεωρεί ότι η Διοίκηση νομίμως ανακαλεί την πράξη. Έτσι νομίμως
ανακαλείται κανονιστική πράξη που εκδόθηκε αναρμοδίως με τη σύμπραξη δύο
υπουργών, αντί τριών που προέβλεπε ο νόμος.
Το Συμβούλιο της Επικρατείας με την αριθ. 1542/1995162 απόφαση έκρινε ότι
«έγκειται στην έννοια του θεσμού της νομοθετικής εξουσιοδότησης μέσα σε εύλογο
χρονικό διάστημα και για λόγους ασφάλειας δικαίου και αποφυγής ακυροτήτων,
ανάκληση κανονιστικής διοικητικής πράξης λόγω αναρμοδιότητας των οργάνων που
την εξέδωσαν». Στην απόφαση δηλαδή διατυπώνεται η σκέψη ότι με τη νομοθετική
εξουσιοδότηση παρέχεται στη Διοίκηση η ευχέρεια να εκδίδει κανονιστικές πράξεις
για την θέσπιση απρόσωπων κανόνων δικαίου, οι οποίοι όμως πρέπει να είναι
ισχυροί. Σε αντίθετη περίπτωση πάσχει η εξωτερική ή η εσωτερική νομιμότητα της
κανονιστικής πράξης και η Διοίκηση πρέπει να μπορεί να τους καταργήσει
αναδρομικά, χωρίς να απαιτείται ρητή νομοθετική πρόβλεψη στον εξουσιοδοτικό
νόμο.
Πριν από την ανωτέρω απόφαση του ΣτΕ ο όρος «ανάκληση» είχε την ίδια
έννοια με τον όρο «κατάργηση ή τροποποίηση» που ενεργεί ex nunc. Για το λόγο
αυτό ο όρος ανάκληση μπορεί εύκολα να προκαλέσει σύγχυση, δεδομένου ότι εύκολα
μπορεί να δημιουργηθεί η επιπόλαιη εντύπωση ότι εφαρμόζονται και στην περίπτωση
των κανονιστικών οι κανόνες για την ανάκληση των ατομικών διοικητικών πράξεων.
Επίσης η Διοίκηση υποχρεούται να ανακαλεί διοικητικές πράξεις, οι οποίες
έχουν εκδοθεί με βάση διάταξη τυπικού νόμου αντίθετη προς το Σύνταγμα, τούτο δε
διότι η διατήρηση παράνομων διοικητικών πράξεων, έρχεται σε οξεία αντίθεση προς
τις αρχές του Κράτους Δικαίου, της νομιμότητας της δράσης της Διοίκησης και της
162
Βλ. σχετ. παρατηρήσεις στην ΣτΕ 1542/1995 του Επ. Σπηλιωτόπουλου, Ανάκληση κανονιστικών
διοικητικών πράξεων, «ΤοΣ», τομ. 22ος, 1996, εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα, Αθήνα-Κομοτηνή, σελ. 989 επ..
63
χρηστής Διοίκησης, από τις οποίες επιβάλλεται στα διοικητικά όργανα να αίρουν και
εκ των υστέρων παράνομες νομικές ή πραγματικές καταστάσεις.163
Τέλος, η νομολογία απέρριψε την άποψη ότι διάταξη νόμου καταργείται από
το γεγονός και μόνο ότι αυτή δεν εφαρμόσθηκε επί μακρό χρονικό διάστημα ήτοι δια
της αχρησίας αυτής, στηριζόμενη στο άρθρο 2 του ΑΚ, κατά την έννοια του οποίου
νόμος διατηρεί την ισχύ του, ενόσω άλλος κανόνας δικαίου δεν καταργήσει αυτόν
ρητώς ή σιωπηρώς.
163
Βλ. ΣτΕ 2139/2002, 3591/2002 δημοσιευμένες στο δικτυακό τόπο, www.dsa.gr.
164
Βλ. Μ. Στασινόπουλος, «Δίκαιον των Διοικητικών Πράξεων», ό.π. σελ. 368 επ., Επ.
Σπηλιωτόπουλος, «Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου», ό.π. σελ 169 επ., Δ. Παπανικολαϊδης «Η αρχή της
μη αναδρομικής ισχύος των διοικητικών πράξεων», Αθήνα, 1968, σελ. 302 επ.- G.VEDEL – P.
DELVOLVE, Droit administratif τ.ι. σ. 302 π., C. CHAPUS, Droit Administratif General, τ. 1. σ. 793
επ., J. M. Auby L’incompetence “ratione temporis” Recherches sur l’ application des actes
administratifs dans le temps, R.D.P. 1953, σ. επ.
64
Γενική διάταξη που να καθιερώνει άμεσα την αρχή της μη αναδρομικής
ισχύος των διοικητικών πράξεων δεν περιέχεται στο Σύνταγμα. Εντούτοις ορισμένες
διατάξεις αυτού περιορίζουν έμμεσα το δικαίωμα της Διοίκησης για την έκδοση
αναδρομικών πράξεων επί ορισμένων ειδικών θεμάτων όπως λ.χ. στην περίπτωση
επιβολής φόρων. Υπό το καθεστώς του ισχύοντος Συντάγματος έγινε δεκτό (άρθρα
26 και 43 Συντ.) ότι δεν είναι επιτρεπτή η αναδρομική κανονιστική ρύθμιση, εφόσον
δεν επιτρέπει αυτή και μάλιστα, ρητώς ο εξουσιοδοτικός νόμος.
Η αρχή της μη αναδρομικής ισχύος των διοικητικών πράξεων βρίσκει έρεισμα
στο νόμο, παράλληλα όμως θεμελιώνεται και επί εθιμικού κανόνα δικαίου. Έχει
αναχθεί δε από πολύ νωρίς με την πάγια νομολογία των δικαστηρίων σε γενική αρχή
του Διοικητικού Δικαίου. Στη γαλλική μάλιστα νομολογία η ρητή της καθιέρωση
ανάγεται ήδη στον 19ο αιώνα.
Γενική διάταξη νόμου παρέχουσα έρεισμα προς καθιέρωση της εν λόγω αρχής
είναι η διάταξη του άρθρου 2 του Α.Κ., σύμφωνα με την οποία «ο νόμος ορίζει περί
του μέλλοντος και δεν έχει αναδρομική σχέση». Η διάταξη αυτή, μη έχουσα
αυξημένη τυπική δύναμη, απευθύνεται προς τα ερμηνεύοντα ή εφαρμόζοντα το νόμο
διοικητικά ή δικαστικά όργανα, τυγχάνει δε εφαρμοστέα και επί των διοικητικών
πράξεων και ως εκ τούτου η Διοίκηση δεν δύναται, χωρίς να υφίσταται στο σύνταγμα
ή στο νόμο ρητή ειδική πρόβλεψη του νόμου, να προσδίδει σ΄ αυτές αναδρομική
ισχύ165.
Η αρχή αυτή διατυπώνεται πλέον σαφώς στο σκεπτικό των αποφάσεων των
διοικητικών και πολιτικών δικαστηρίων, αλλά συνάγεται έμμεσα και από άλλες
γενικές αρχές του Δημοσίου Δικαίου.
165
Βλ. Δ. Παπανικολαΐδης, «Σύστημα Διοικητικού Δικαίου», Αθήνα, 1992, σελ. 140-144.
65
Δικαιολογητικός λόγος καθιερώσεως της αρχής αυτής θεωρήθηκε η ασφάλεια
δικαίου, βασικό χαρακτηριστικό του κράτους δικαίου, αλλά και πρωταρχικό στοιχείο
γενικότερα μιας δημοκρατικής κοινωνίας.
Στη Γαλλία γίνεται δεκτό ότι οι κανονιστικές πράξεις δεν δύνανται να
παράγουν έννομα αποτελέσματα σε χρόνο προγενέστερο της δημοσίευσής τους, εκτός
αν πρόκειται για κανονιστικές πράξεις που αποσκοπούν στην εφαρμογή αναδρομικού
νόμου. Αντίθετα, μία νέα κανονιστική πράξη μπορεί να ρυθμίσει καταστάσεις ήδη
δημιουργηθείσες, αλλά που βρίσκονται στο στάδιο της ολοκλήρωσής τους.166 Εν
προκειμένω η νομιμότητα ή μη των διοικητικών πράξεων κρίνεται βάσει του νομικού
καθεστώτος που ίσχυε κατά την ολοκλήρωσή τους. Η λύση αυτή ακολουθείται
παγίως από τη νομολογία του ΣτΕ από τις πρώτες σχετικές αποφάσεις, μέχρι και
σήμερα.167 Ίδια αντιμετώπιση του ζητήματος κρατεί και στη γαλλική νομολογία
υπαγορευόμενη από το συνδυασμό και το συσχετισμό των αρχών της μη
αναδρομικότητας των κανόνων δικαίου και αφετέρου της άμεσης εφαρμογής τους.
Στη χώρα μας αρχικά δεν γινόταν δεκτό ότι η αρχή της δικαιολογημένης
εμπιστοσύνης δέσμευε το νομοθέτη και παρέμενε μια γενική αρχή του δικαίου χωρίς
να είναι κατοχυρωμένη στο Σύνταγμα. Η νομολογία όμως παρουσιάζει τελευταία
εξελίξεις και με την αριθ. 1508/2002 απόφαση του ΣτΕ αναγνωρίσθηκε ο
συνταγματικός χαρακτήρας της αρχής αυτής. Στο εξής, η αρχή της δικαιολογημένης
εμπιστοσύνης, πηγάζουσα από την αρχή του Κράτους Δικαίου, δεν επιτρέπει στο
νομοθέτη να ρυθμίζει αναδρομικά και κατά τρόπο επαχθή για το διοικούμενο ήδη
περατωθείσες βιοτικές σχέσεις.
Περαιτέρω, σε κάθε περίπτωση η έκδοση διοικητικών πράξεων με
αναδρομική ισχύ επάγεται την προσβολή των κεκτημένων δικαιωμάτων των
διοικουμένων, την καθ΄ υπέρβαση της κατά χρόνο αρμοδιότητας ενέργεια των
διοικητικών οργάνων, την παραβίαση της αρχής της ισότητας, καθόσον με την
έκδοση αναδρομικών πράξεων εισάγονται αδικαιολόγητες διακρίσεις ή προνομιακή
μεταχείριση υπέρ ορισμένων προσώπων, την παραβίαση της αρχής της διακρίσεως
των εξουσιών, όταν με την έκδοση αναδρομικής πράξης τα όργανα της εκτελεστικής
λειτουργίας υπεισέρχονται στα έργα της δικαστικής ή νομοθετικής λειτουργίας, την
παραβίαση της αρχής της χρηστής Διοίκησης και καλής πίστης, καθόσον ανατρέπεται
166
Βλ. Ευγ. Πρεβεδούρου, Η αρχή της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης στη γαλλική έννομη τάξη-
Δικαιώματα του Ανθρώπου, «Τόμος εκτός σειράς», 2003, σελ. 280-281.
167
Βλ. Δ. Αναγνώστου, Αναδρομικότητα των διοικητικών πράξεων και άμεση ισχύς του κανόνα
δικαίου, «ΔιΔικ.», 1994 (6), σελ. 1323 επ..
66
μια υφισταμένη ήδη από μακρού πραγματική κατάσταση, η δε διατήρησή της δεν
αντιβαίνει στο δημόσιο συμφέρον.
Πρέπει, πάντως, να υπογραμμισθεί ότι γενικότερα η εφαρμογή των
διοικητικών πράξεων στο χρόνο είναι ένα δυσχερές ζήτημα, το οποίο επιπλέον δεν
φαίνεται να έχει αντιμετωπισθεί, κατά τρόπο συστηματικό και εξαντλητικό από τη
θεωρία του δημοσίου δικαίου.
Θα ήταν παράλειψη στο σημείο αυτό να μη γίνει μνεία για την κατηγορία των
κανονιστικών υπουργικών αποφάσεων νομοθετικού περιεχομένου του άρθρου 44 του
Συντ., που εκδίδονται χωρίς νομοθετική εξουσιοδότηση σε έκτακτες περιπτώσεις
εξαιρετικά επείγουσας και απρόβλεπτης ανάγκης και επιζητούν εκ των υστέρων τη
νομοθετική τους κύρωση.168 Η κύρωσή τους επέρχεται πράγματι, άλλοτε με μικρή
και άλλοτε με μεγάλη καθυστέρηση, προσφέροντας με τον τρόπο αυτό, το σπουδαίο
πλεονέκτημα της αναδρομικότητας, αφού η υπουργική απόφαση ισχύει από την
ημερομηνία έκδοσής της.
168
Την πρακτική των κανονιστικών υπουργικών αποφάσεων χωρίς εξουσιοδότηση καυτηριάζει ο Α.
Μάνεσης, «Συνταγματική Θεωρία και Πράξη», εκδ. Σάκκουλα, Θεσσαλονίκη, 1980, σελ. 274 επ.
67
V. Η ΚΑΝΟΝΙΣΤΙΚΗ ΑΡΜΟΔΙΟΤΗΤΑ ΤΗΣ ΔΙΟΙΚΗΣΗΣ ΚΑΙ Η
ΔΗΜΟΣΙΟΝΟΜΙΚΗ ΤΗΣ ΠΛΕΥΡΑ
68
των διοικητικών πράξεων. Ο λόγος ακυρώσεως "παράβαση ουσιώδους τύπου, που
έχει ταχθεί για την ενέργεια της πράξης" και προβλέπεται από το άρθρο 48 του
Διατάγματος 18/1989, συνίσταται ακριβώς στην παράβαση των προαναφερόμενων
διαδικαστικών κανόνων, που συντελείται με την παράλειψη ή την πλημμελή τέλεση
των προβλεπόμενων ενεργειών.
Δεν συνιστά λόγο ακυρώσεως κάθε παράβαση των κανόνων της διαδικασίας,
δηλαδή, κάθε παράλειψη επιβαλλόμενης ενέργειας, αλλά μόνον η παράλειψη των
ενεργειών που χαρακτηρίζονται ως "ουσιώδεις"172. Η κρίση για τον χαρακτήρα του
τύπου ως ουσιώδους ανήκει στο δικαστή και εξετάζεται και αυτεπάγγελτα.
Έτσι έχει κριθεί ότι αποτελούν ουσιώδεις τύπους:
α) Η τήρηση των κανόνων για τη νόμιμη σύνθεση και λειτουργία των
συλλογικών οργάνων που έχουν αποφασιστική αρμοδιότητα ή γνωμοδοτική αρ-
μοδιότητα.
β) Η λήψη υπόψη της προηγούμενης γνώμης ή πρότασης του προβλεπόμενου
από τις σχετικές διατάξεις συλλογικού ή μονομελούς οργάνου που έχει γνωμοδοτική
αρμοδιότητα, όταν αυτή είναι αναγκαία.
γ) Η τήρηση ορισμένων προθεσμιών, μέσα στις οποίες οι ενδιαφερόμενοι
μπορούσαν να προβούν σε ορισμένες ενέργειες.
δ) Επί ατομικών διοικητικών πράξεων η παροχή στο διοικούμενο της
δυνατότητας να ασκήσει το δικαίωμα της προηγούμενης ακρόασης.
ε) Η αναφορά της αιτιολογίας στο σώμα της πράξης, όταν οι σχετικές δια-
τάξεις το ορίζουν.
στ) Στην περίπτωση των κανονιστικών πράξεων, η παράλειψη της αποστολής
του σχεδίου προεδρικού διατάγματος στο ΣτΕ προς επεξεργασία.
Συμπληρώνοντας, όπως λεπτομερώς θα αναφερθούμε κατωτέρω, νομοθεσία
και νομολογία ανήγαγε σε ουσιώδη τύπο και την αναφορά του τρόπου κάλυψης της
δημόσιας δαπάνης στο σώμα της κατά νομοθετική εξουσιοδότηση εκδιδόμενης
κανονιστικής πράξης.
172
Ουσιώδεις είναι εκείνοι οι τύποι, οι οποίοι επηρεάζουν το περιεχόμενο της διοικητικής πράξης ή
γενικότερα, όταν η τήρησή τους συντελεί, με βεβαιότητα στο σύννομο της διοικητικής ενέργειας με
τον σκοπό προστασίας του διοικουμένου.
69
2. Η εξέλιξη της νομολογίας του ΣτΕ στη διαδικασία έκδοσης της
κανονιστικής πράξης από δημοσιονομικής πλευράς
70
προκαλούσαν μεγάλες δαπάνες και έφεραν προ τετελεσμένων γεγονότων την
Πολιτεία, καθώς η τελευταία αναγκαζόταν να αναζητεί πόρους για την αντιμετώπισή
τους. Ο νομοθέτης, προκειμένου να εξυγιάνει τη δημοσιονομική διαχείριση, επέβαλε
την αναγραφή σε κάθε κανονιστική πράξη του τρόπου καλύψεως της δαπάνης.
Ειδικότερα με το άρθρο 29 Α του ν. 1558/1985, όπως προστέθηκε με το
άρθρο 27 του ν. 2081/1992 και τροποποιήθηκε με το άρθρο 1 παρ. 2 εδαφ. α ' του ν.
2469/1997, ορίσθηκε ότι η έκδοση κανονιστικής πράξεως που συνεπάγεται δαπάνη
σε βάρος του προϋπολογισμού είναι επιτρεπτή, μόνον εάν έχει εγγραφεί αντίστοιχη
πίστωση στον προϋπολογισμό του Κράτους173. Η βεβαίωση αυτή αναγράφεται είτε σε
ιδιαίτερο ακροτελεύτιο άρθρο της πράξεως είτε στο προοίμιο αυτής και περιέχει το
μέγεθος της δαπάνης, την κατανομή της σε οικονομικά έτη, τον τρόπο αντιμετώπισής
της για χρονικό διάστημα τουλάχιστον πέντε ετών, τον ειδικό φορέα του
προϋπολογισμού και τον Κωδικό Αριθμό Εξόδου (Κ.Α.Ε.). Μάλιστα αυτή η διάταξη
ισχύει όχι μόνον για το Δημόσιο, αλλά και για τους Οργανισμούς Τοπικής
Αυτοδιοικήσεως και για τα ν.π.δ.δ. Η αναφορά των προαναφερομένων στοιχείων
αποτελεί ουσιώδη τύπο της κανονιστικής πράξεως, σε περίπτωση δε παράλειψης
αυτών, η δημοσιευθείσα κανονιστική πράξη είναι ανίσχυρη και ακυρωτέα. Το θέμα
αυτό απασχόλησε την Ολομέλεια του Συμβουλίου της Επικρατείας και περί του
οποίου εκδόθηκε η λίαν ενδιαφέρουσα απόφαση αριθ. 3668/2006.
Με την ανωτέρω απόφαση το Δικαστήριο απέρριψε την αίτηση ακύρωσης, με
την οποία ο Δικηγορικός Σύλλογος Ναυπλίου επεδίωκε να ακυρωθεί το Π.Δ.
167/2004 «Ίδρυση Εφετείου Καλαμάτας», με το οποίο συνεστήθη Εφετείο στην
173
Βλ. σχετ. άρθρο 29 Α του Ν 1558/1985 όπως προστέθηκε με το άρθρο 27 του Ν 2081/1992 και
όπως ισχύει μετά το άρθρο 1 παρ. 2 εδ α΄ του Ν 2469/1997 – και περιλήφθηκε ήδη ως άρθρο 90 στο
Π.Δ. 63/2005 «Κωδικοποίηση της νομοθεσίας για την «Κυβέρνηση» και τα κυβερνητικά όργανα, που
ορίζει τα εξής: «1. Η κατά νομοθετική εξουσιοδότηση έκδοση από οποιοδήποτε διοικητικό όργανο
κανονιστικών διοικητικών πράξεων που συνεπάγονται κάθε είδους δαπάνες σε βάρος του Δημοσίου
επιτρέπεται εφεξής μόνο αν έχει εγγραφεί αντίστοιχη πίστωση στον προϋπολογισμό του Κράτους. 2.
Στο κείμενο των κανονιστικών πράξεων και σε ιδιαίτερο ακροτελεύτιο άρθρο ή στο προοίμιο
αναγράφεται υποχρεωτικά από το αρμόδιο για την έκδοσή τους όργανο, ο ειδικός φορέας του
Προϋπολογισμού και ο Κωδικός Αριθμός Εξόδου (Κ.Α.Ε.), από την εγγεγραμμένη πίστωση των
οποίων πρόκειται να καλυφθεί η εν λόγω δαπάνη. 3. Η παράγραφος 1 εφαρμόζεται αναλόγως στους
Ο.Τ.Α. και σε όλα τα άλλα Ν.Π.Δ.Δ.. Στην περίπτωση αυτή στο κείμενο κάθε κανονιστικής πράξης σε
ιδιαίτερο ακροτελεύτιο άρθρο ή σε ιδιαίτερη ακροτελεύτια διάταξη με τον τίτλο «κάλυψη δαπάνης»
αναγράφεται υποχρεωτικά το μέγεθος της δαπάνης και η κατανομή της σε οικονομικά έτη και
βεβαιώνεται υποχρεωτικά από το αρμόδιο για την έκδοση ή την έγκριση της πράξης όργανο, η
πίστωση του προϋπολογισμού του νομικού προσώπου από την οποία πρόκειται να καλυφθεί η εν λόγω
δαπάνη. Σε περίπτωση που δεν υπάρχει τέτοια πίστωση, αναγράφεται η πράξη των αρμόδιων οργάνων
με την οποία τροποποιείται ο προϋπολογισμός του νομικού προσώπου για τη δημιουργία της
αναγκαίας πίστωσης. 4. Η αναφορά των στοιχείων των προηγούμενων παραγράφων στο σώμα της
κανονιστικής πράξης αποτελεί ουσιώδη τύπο για την έκδοσή της. Σε περίπτωση παράλειψης της
αναφοράς αυτής η κανονιστική πράξη δεν δημοσιεύεται στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως».
71
Καλαμάτα και υπήχθησαν σ΄ αυτό τα Πρωτοδικεία Καλαμάτας, Κυπαρισσίας και
Γυθείου, τα οποία υπάγονταν προηγουμένως στο Εφετείο Ναυπλίου. Προέβαλε δε ως
μοναδικό λόγο ακύρωσης ότι η Διοίκηση, κατά παράβαση των διατάξεων του άρθρου
29 Α του ν. 1558/85, όπως ισχύει, παρέλειψε να προβλέψει στο προσβαλλόμενο
διάταγμα το κόστος και τον τρόπο κάλυψης της δαπάνης, που θα προέκυπτε τόσο από
τη χρησιμοποίηση ανθρώπινων πόρων (δικαστικών λειτουργών, δικαστικών
υπαλλήλων και εν γένει προσωπικού), απαραίτητων για τη στελέχωση του
ιδρυόμενου Εφετείου, όσο και από τα λοιπά λειτουργικά έξοδα.
Η νομολογία του ΣτΕ στην προκειμένη περίπτωση είναι σαφής, δεχόμενη ότι
ουδεμία παραβίαση των διατάξεων του άρθρου 29Α του ν.1558/1985 εχώρησε, με
την έκδοση του προσβαλλόμενου προεδρικού διατάγματος, καθόσον στο προοίμιο
αυτού βεβαιώνεται ότι με την επιχειρούμενη με αυτό ρύθμιση δεν προκαλείται
δαπάνη σε βάρος του κρατικού προϋπολογισμού. Η βεβαίωση δε αυτή δεν έρχεται σε
αντίθεση με τα διδάγματα της κοινής πείρας ή με τα στοιχεία του φακέλου, από τα
οποία προκύπτει, μεταξύ άλλων, ότι για τη λειτουργία του συνιστώμενου Εφετείου θα
χρησιμοποιηθεί η κτιριακή και, εν γένει, υλικοτεχνική υποδομή του Πρωτοδικείου
Καλαμάτας, στο οποίο, λειτουργούσε μεταβατική έδρα του Εφετείου Ναυπλίου.
Αντιθέτως δε, δεν προκύπτει ότι κρίθηκε αναγκαία, ενόψει της ιδρύσεως και
λειτουργίας του νέου Εφετείου, η αύξηση των οργανικών θέσεων δικαστικών
λειτουργών, δικαστικών υπαλλήλων και εν γένει, προσωπικού.
72
Πράγματι, εντυπωσιάζει το μελετητή του Συντάγματος η έλλειψη στις
διατάξεις του, οποιασδήποτε άμεσης πρόβλεψης expressis verbis δηλαδή, για
διατυπώσεις ή περιορισμούς στην κανονιστική δράση της Διοίκησης, όταν με τις
κανονιστικές διατάξεις, δημιουργούνται δημοσιονομικής φύσεως συνέπειες, λόγω
δαπανών ή ελάττωσης εσόδων του κρατικού προϋπολογισμού, που προκαλούνται
συνεπεία των εν λόγω διατάξεων. Ενώ το ίδιο το Σύνταγμα θέτει τέτοιους σοβαρούς
περιορισμούς στη νομοθετική δραστηριότητα του ίδιου του κοινοβουλίου.
Χαρακτηριστικές προς τούτο είναι οι διατάξεις των άρθρων 73 παρ. 3, 75 και 79 παρ.
1,2 και 3 του Συντάγματος.
Ενδεικτικώς στην παρ. 3 του άρθρου 73 του Συντάγματος ορίζεται ότι καμία
πρόταση νόμου ή τροπολογία ή προσθήκη δεν εισάγεται για συζήτηση, αν προέρχεται
από τη Βουλή, εφόσον συνεπάγεται σε βάρος του Δημοσίου, των οργανισμών τοπικής
αυτοδιοίκησης ή άλλων νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου δαπάνες ή ελάττωση
εσόδων ή της περιουσίας τους, για να δοθεί μισθός ή σύνταξη ή γενικά όφελος σε
κάποιο πρόσωπο.
Εξάλλου στην παρ. 3 του άρθρου 75 του Συντάγματος ορίζεται ότι νομοσχέδιο
που συνεπάγεται δαπάνες ή ελάττωση εσόδων δεν εισάγεται για συζήτηση, αν δεν
συνοδεύεται από ειδική έκθεση για τον τρόπο που θα καλυφθούν, η οποία
υπογράφεται από τον αρμόδιο Υπουργό και τον Υπουργό Οικονομικών.
Ενώ στο άρθρο 79 παρ. 2 του Συντάγματος ορίζεται ότι «όλα» τα έσοδα και
έξοδα του κράτους, πρέπει να αναγράφονται στον ετήσιο προϋπολογισμό και τον
απολογισμό174.
Έχει προ πολλού παρατηρηθεί από πλευράς θεωρίας, η δυσπιστία του
εκάστοτε συνταγματικού νομοθέτη προς τη συνήθη νομοθετική λειτουργία, την
πρωτοβουλία της οποίας σε ζητήματα δημοσιονομικά υποβάλλει το Σύνταγμα σε
σοβαρούς περιορισμούς175.
Όπως εύστοχα παρατηρείται και στην προγενέστερη της αριθ. 3668/2006
απόφασης υπ' αριθ. 3217/2003 απόφαση της Ολομέλειας του ΣτΕ,176 παρά την
174
Βλ. αντί άλλων, Λουκά Γ. Θεοχαρόπουλου «Δίκαιον κρατικού προϋπολογισμού» τεύχος Α', εκδ.
Σάκκουλα, Θεσσαλονίκη, 1979, σελ. 71 επ..
175
Βλ. Μιχ. Δ. Στασινόπουλος «Στοιχεία Δημοσιονομικού Δικαίου...» β' έκδ., Αθήνα, 1961 σελ. 100
επ,.
176
Βλ. Β. Καράκωστας, Η κανονιστική αρμοδιότητα της διοίκησης και η δημοσιονομική της πλευρά με
αφορμή την αποφ. 3217/2003 της Ολομ. του ΣτΕ, σε «Θέματα Θεωρίας και πράξης του Δημοσίου
Δικαίου: παράλληλοι νομικοί προβληματισμοί», εκδ. Νομική Βιβλιοθήκη, Αθήνα, 2005, σελ. 155 επ.
73
ύπαρξη των περιορισμών αυτών που τίθενται στην ίδια τη Βουλή, η Διοίκηση θέσπιζε
κατά νομοθετική εξουσιοδότηση κανονιστικές ρυθμίσεις συνεπαγόμενες δαπάνες
εντελώς αδέσμευτα. Το ουσιώδες αυτό κενό, ήλθε να καλύψει ο κοινός νομοθέτης με
το άρθρο 29 Α του ν. 1558/1985, όπως προστέθηκε με το άρθρο 27 του ν. 2081/1992
και όπως ισχύει μετά το άρθρο 1 παρ. 2 εδ, α' του ν. 2469/1997.
Ο κοινός λοιπόν νομοθέτης πλέον, ήλθε με τις διατάξεις αυτές να
ικανοποιήσει το ενδιαφέρον του συντακτικού νομοθέτη, για ορθολογική προφανώς δε
και χρηστή δημοσιονομική διαχείριση και περαιτέρω, όπως χαρακτηριστικά
αναφέρεται στη σχετική εισηγητική έκθεση, για να αποφευχθεί το φαινόμενο «οι
φορείς της κανονιστικής αρμοδιότητας να σπεύδουν συχνά, για διάφορους κάθε φορά
λόγους, στην έκδοση κανονιστικών πράξεων, οι οποίες προκαλούν μεγάλες δαπάνες
και φέρουν προ τετελεσμένων γεγονότων την πολιτεία, η οποία αναζητά εναγωνίως
την τελευταία στιγμή πόρους για την αντιμετώπισή τους».
Το θέμα που απασχόλησε εν προκειμένω την Ολομέλεια του Συμβουλίου της
Επικρατείας, αφορούσε στο ερώτημα ποιες συνέπειες έχει για το κύρος
δημοσιευθείσης στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως, κανονιστικής διοικητικής
πράξεως, η παράλειψη τηρήσεως του τύπου που θεσπίσθηκε με τις ως άνω διατάξεις,
περί αναγραφής στο προοίμιο της, του μεγέθους και του τρόπου καλύψεως της
δαπάνης, που η θέσπιση της συνεπάγεται.
Στο ερώτημα αυτό, η πλειοψηφία απάντησε ότι η δημοσιευθείσα στην Ε.τ.Κ.,
κανονιστική πράξη είναι ανίσχυρη και ακυρωτέα, διότι παραβιάσθηκε ο «ουσιώδης
τύπος» που κατηγορηματικά θεσπίζεται ως τέτοιος με την παρ. 4 της ως άνω
διάταξης. Πρέπει να σημειωθεί ότι η πρώτη μειοψηφία υπερθεμάτισε και δέχθηκε ότι
η εν λόγω κανονιστική πράξη δεν είναι απλώς ακυρωτέα, αλλά ανυπόστατη, λόγω
παραβιάσεως της ρητής απαγόρευσης δημοσίευσης στην Ε.τ.Κ., που εν συνεχεία
διατάσσεται στην αυτή παρ. 4. Η δεύτερη μειοψηφία δέχθηκε ότι η κανονιστική
πράξη δεν είναι ακυρωτέα, διότι οι επίμαχες διατάξεις της παρ. 4 προβλέπουν ρητά
ως μοναδική συνέπεια της μη τηρήσεως του ουσιώδους τύπου της αναφοράς των εν
λόγω στοιχείων, τη μη δημοσίευση της πράξεως στην Ε.τ.Κ.
Η πλειοψηφία για να ενισχύσει την άποψή της ότι η πράξη είναι ακυρώσιμη
επικαλέσθηκε, ως επί πλέον επιχείρημα, την εισηγητική έκθεση του νόμου, κατά την
οποία, η παράλειψη του προμνησθέντος ουσιώδους τύπου «αν ξεφύγει από το γενικό
συνοπτικό έλεγχο νομιμότητας, που ασκεί η Γραμματεία του Υπουργικού
74
Συμβουλίου και ο Υπουργός προεδρίας της Κυβέρνησης, να μπορεί να οδηγήσει στην
ακύρωση της κανονιστικής πράξης».
Έχουμε την γνώμη ότι η πλάστιγγα του νομικά ορθότερου κλίνει σαφώς προς
την άποψη της πλειοψηφίας, καθόσον από μεθοδολογική-ερμηνευτική άποψη η ως
άνω παρ. 4 του νόμου έχει, όπως προκύπτει αντικειμενικώς από τη διατύπωσή της και
χωρίς ανάγκη αναδρομής στην εισηγητική έκθεση, δυο χωριστές διατάξεις. Με την
πρώτη αναγορεύει ρητά σε «ουσιώδη τύπο για την έκδοση της πράξης, την αναφορά
των προμνησθέντων στοιχείων στο σώμα της και με τη δεύτερη απαγορεύει τη
δημοσίευση της πράξης στην Ε.τ.Κ., εάν έχει παραλειφθεί η αναφορά στο σώμα της,
των επίμαχων στοιχείων.177
Εξάλλου, δεν πρέπει να μας διαφεύγει της προσοχής ότι παγίως πλέον γίνεται
δεκτό και στη θεωρία και στη νομολογία, ότι οι κανονιστικές διοικητικές πράξεις
υπόκεινται και σε ευθύ ακυρωτικό δικαστικό έλεγχο ενώπιον του ΣτΕ και ότι ένας
από τούς λόγους ακυρώσεως που ισχύουν αδιακρίτως είναι η «παράβαση ουσιώδους
τύπου που έχει ταχθεί για την ενέργεια της πράξης» (αρθρ. 48 § 2 του Π.Δ. 18/1989).
Άρα επιτάσσοντας ο νομοθέτης την αναγραφή των στοιχείων αυτών στο σώμα της
πράξης ως «ουσιώδη τύπο», επισύρει με τον τρόπο αυτό τον ακυρωτικό έλεγχο σε
περίπτωση παράλειψης του τύπου178.
Ο δικαστικός δε αυτός έλεγχος είναι δυνατός και χρήσιμος μόνον εάν
παραβιασθεί από τη Διοίκηση και η δεύτερη ως άνω διάταξη και δημοσιευθεί στην
Ε.τ.Κ. η κανονιστική πράξη. Διότι εάν δεν δημοσιευθεί στην E.τ.K. η πράξη, τότε
αυτή είναι νομικά ανύπαρκτη και δεν έχει καμία ισχύ, λόγω της αρχής της φανερής
δράσης της Διοίκησης, που απορρέει από τα άρθρα 35 παρ.1, 42 παρ. 1 και 43 του
Συντάγματος και από τις οικείες διατάξεις του ν. 301/1976,179 όπως έχει
αντικατασταθεί από το ν. 3469/2006.
Συμπεραίνουμε λοιπόν ότι σοβαρότατοι λόγοι δημοσιονομικού
εξορθολογισμού, αλλά και διαφάνειας και αρετής οδήγησαν τον κοινό νομοθέτη να
θεσπίσει τον προμνησθέντα «ουσιώδη» τύπο, η ουσία του οποίου συνίσταται στην
κάλυψη του κενού που καταλείπουν οι συνταγματικοί ορισμοί, οι οποίοι θέτουν
δημοσιονομικές δεσμεύσεις στον κοινό μόνο νομοθέτη και όχι και στην κανονιστική
177
Βλ. Βελ. Καράκωστας, ό.π., σελ. 162.
178
Βλ. Πρ. Δαγτόγλου «Διοικητικό, Δικονομικό Δίκαιο» β' έκδ., εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα-Κομοτηνή,
1994, σελ. 436 επ.
179
Βλ. Ολομ. ΣτΕ 2124/1977, «ΤοΣ.», 1977, σελ. 632, καθώς και Ηλ. Γλυκοφρύδη, Η συνταγματική
αρχή της φανερός δράσεως των οργάνων του κράτους, «ΕΔΔΔ», 1959, σελ. 378.
75
δράση της Διοίκησης, που όπως άνω σημειώθηκε, είναι πολύ εκτεταμένη στη
σύγχρονη εποχή.
Εξάλλου στην ίδια απόφαση 3217/2003 της Ολομ. του ΣτΕ, η πλειοψηφία
δέχθηκε μια εξαίρεση, υπό πνεύμα ίσως μετριασμού της τυπικολογίας. Συγκεκριμένα
δέχθηκε, ότι το ανίσχυρο δεν ισχύει, κατ’ εξαίρεση, στην περίπτωση όπου, στο μεν
προοίμιο της κανονιστικής πράξης, μνημονεύεται το άρθρο 29 Α του ν. 1558/1985,
είναι δε πρόδηλο και πέραν πάσης αμφιβολίας, ως εκ της φύσεως και του
περιεχομένου της πράξεως αυτής, ότι από το σύνολο των διατάξεων της εν λόγω
πράξεως, δεν προκαλείται καμία δαπάνη.
Προς την αυτή κατεύθυνση οδηγεί πλήρως και η πρόσφατη εξέλιξη της
νομολογίας του ΣτΕ με την ανωτέρω αριθ. 3668/2006 απόφαση της Ολομέλειας, η
οποία δέχθηκε με ταυτόσημο σκεπτικό ότι σε κάθε περίπτωση η μνεία, στο προοίμιο
της κανονιστικής πράξης, του μεγέθους της δαπάνης που τυχόν προκαλείται, της
κατανομής της σε οικονομικά έτη, του τρόπου αντιμετώπισής της για χρονικό
διάστημα τουλάχιστον 5 ετών, αποτελεί ουσιώδη τύπο για την έκδοσή της, άλλως η
πράξη είναι ανίσχυρη και ακυρωτέα. Εξαίρεση επιτρέπεται μόνο στην περίπτωση,
που βεβαιώνεται αρμοδίως από τη Διοίκηση στο σώμα της κανονιστικής πράξεως, ότι
δεν προκαλείται δαπάνη σε βάρος του κρατικού προϋπολογισμού και η βεβαίωση
αυτή δεν έρχεται σε αντίθεση με τα διδάγματα της κοινής πείρας και τα στοιχεία του
φακέλου, ώστε να είναι εφικτή η άμεση αναζήτηση ευθυνών, η άσκηση
κοινοβουλευτικού ελέγχου κλπ.
Πρέπει δε να σημειωθεί ότι η σχετική κρίση δεν είναι μόνον εξόχως τεχνική,
ώστε κατά τα παγίως δεκτά να εκφεύγει της κρίσης του δικαστή, αλλά κυρίως
συντρέχει αναρμοδιότητα του δικαστή να προβεί εκείνος για πρώτη φορά κατά
υποκατάσταση της Διοίκησης σε διαβεβαίωση, την οποία όφειλε η Διοίκηση να είχε
κάνει προηγουμένως, εφόσον αυτή και όχι ο δικαστής πρέπει να φέρει τη σχετική
ευθύνη.
Τέλος προστίθεται ότι προληπτικώς, κατά το Σύνταγμα (άρθρ. 95 παρ. 1 περ.
δ) μπορεί να λειτουργήσει εν προκειμένω ο ακυρωτικός δικαστής, ασκώντας την κατά
το άρθρο 15 του Π.Δ. 18/1989 διοικητική αρμοδιότητα επεξεργασίας του οικείου
κανονιστικού διατάγματος.
76
ΤΕΛΙΚΕΣ ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ - ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ
180
Βλ. Β. Σκουρής, Η κρίση της Νομοθετικής λειτουργίας στη συλλογή άρθρων υπό τον τίτλο
«Προσανατολισμοί στο Δημόσιο Δίκαιο», σελ. 64
77
κανόνων δικαίου, ως ο φυσικός φορέας αυτής της αρμοδιότητας. Με τα σημερινά
όμως δεδομένα η λύση αυτή φαίνεται μάλλον ρητορική.
Η ανάγκη να επιλυθούν ταχέως και επιτυχώς τα ειδικά προβλήματα της
σύγχρονης ζωής, όπως προαναφέρθηκε, επέβαλε τη λύση να νομοθετεί και η δημόσια
Διοίκηση, ώστε πραγματικά η μεταβίβαση νομοθετικής αρμοδιότητας από τη Βουλή
στα όργανα της διοικητικής λειτουργίας ήταν αναγκαία και αναπόφευκτη.
Περαιτέρω η τάση του κοινού νομοθέτη να προβλέπει την έκδοση υπερβολικά
μεγάλου αριθμού διοικητικών κανονιστικών πράξεων ανατρέπει τον κανόνα που
ορίζουν τα άρθρα 26 παρ. 1 και 43 παρ. 2 του Συντάγματος, δηλαδή ότι ο
συγκεκριμένος τυπικός νόμος είναι η κρατική πράξη με την οποία τίθενται κυρίως
ποιοτικά, αλλά και ποσοτικά οι κανόνες δικαίου και οδηγεί στη διαμόρφωση της νέας
γενικής ρήτρας της «επιφύλαξης υπέρ της διοικητικής κανονιστικής πράξης».181
Καθίσταται πλέον σαφές ότι παρατηρείται ανακατάταξη της σχέσης μεταξύ
«νομοθετικής» και «διοικητικής» αρμοδιότητας, τέτοιας έκτασης, ώστε να μπορεί να
γίνει λόγος για τη διαμόρφωση νέων ειδών κρατικών πράξεων, που το περιεχόμενό
τους είναι συνέπεια της διαλληλίας των ανωτέρω αρμοδιοτήτων. Η διαλληλία
αρμοδιοτήτων αποτελεί εξελικτική συνέπεια της ιστορικής ανακύκλησης της
νομοθετικής αρμοδιότητας και της τεχνοκρατικής μεθόδου θεραπείας των αναγκών
της διοικητικής πρακτικής.182
Οδηγούμεθα πράγματι στο συμπέρασμα ότι πρόκειται για σύγχυση,
κυριολεκτικά, των αρμοδιοτήτων των λειτουργιών νομοθετικής και διοικητικής και
όχι μόνο για διασταύρωση, γεγονός που επιβάλλει την αναθεώρηση των απόψεων που
συνθέτουν την αρχή της νομιμότητας και των μεθόδων που την πραγματώνουν
αποτελεσματικά. Σε αντίθετη περίπτωση, θα τεθεί σε δοκιμασία η
αποτελεσματικότητα της αρχής της «φανεράς δράσης» των οργάνων του Κράτους,
που ασκούν νομοπαραγωγική εξουσία.
Στο σημείο αυτό είναι χρήσιμο να επισημάνουμε ότι λόγοι επιστημονικής και
πρακτικής συνέπειας επιβάλλουν την παραδοχή νέας αντίληψης για την ιεραρχική
κλίμακα κατάταξης των πράξεων που θέτουν κανόνες δικαίου, ώστε να αμβλυνθεί η
σύγχυση των αρμοδιοτήτων των λειτουργιών νομοθετικής και διοικητικής και να μη
φθάσει η ιστορική ανακύκληση της νομοθετικής αρμοδιότητας εκεί απ΄ όπου
181
Βλ. Α. Τάχος, «Ελληνικό Διοικητικό Δίκαιο», εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2005, σελ. 106
επ.
182
Βλ. Α. Τάχος, ό.π. σελ. 171-172.
78
ξεκίνησε: στην αρχή ενός ανδρός.183 Επιπροσθέτως, η άσκηση νομοθετικής
αρμοδιότητας από διοικητικά όργανα σημαίνει ότι και η διοικητική λειτουργία μπορεί
να αυτοκαθορίζει τους ορισμούς των νόμων (υπό την ουσιαστική πάντοτε έννοια του
όρου), σύμφωνα με τους οποίους καθορίζει τη γενική πολιτική.
Έτσι οι κανονιστικές πράξεις μπορούν να προσδώσουν στη δημόσια Διοίκηση
το χαρακτηρισμό του κοινού Συν-νομοθέτη,184 αφού πλέον οι αποκλίσεις από την
αρχή της διακρίσεως των λειτουργιών κατέστη ο κανόνας.185
Για την αντιμετώπιση αυτού του φαινομένου πρέπει επιστήμη και νομολογία
να συντονίσουν την προσπάθειά τους , να μελετήσουν διεισδυτικά και να ανασύρουν
στην επιφάνεια τις βασικές πτυχές του προβλήματος και να το αναδείξουν στις
πραγματικές του διαστάσεις, δηλαδή ως μείζον συνταγματικό πρόβλημα, η
επικράτηση και διαιώνιση του οποίου διαβρώνει τα θεμέλια της αρχής της
νομιμότητας και της αρχής του κράτους δικαίου.
Τέλος, πρέπει να προστεθεί ότι, επειδή η αδιάλειπτη παραγωγικότητα του
κανονιστικού νομοθέτη και η αδιάκοπη έκδοση πράξεων κανονιστικού περιεχομένου
δεν πρόκειται να μειωθούν στα επόμενα χρόνια, επιβάλλεται για λόγους ορθής και
αποτελεσματικότερης διαχείρισης του δημοσίου χρήματος η συνταγματική θωράκιση
των διατάξεων, που αφορούν στον τρόπο κάλυψης της δαπάνης και στο μέγεθος
αυτής, που προκαλεί συχνά η έκδοση κανονιστικών πράξεων, με αναγωγή τους στις
συνταγματικές δημοσιονομικές αρχές, ώστε να μην μπορούν στο μέλλον να
καταργηθούν παντελώς από τον κοινό νομοθέτη.
183
Βλ. Α. Τάχος, ό.π., σελ 173.
184
Βλ. Α. Τάχος, ό.π., σελ 173.
185
Η αντισυνταγματική έκδοση ΠΥΣ από τη Διοικητική Λειτουργία, η οποία προσδίδει σ΄ αυτές
«νομοθετική ισχύ», επιβεβαιώνει την υποβάθμιση της νομοθετικής αρμοδιότητας.
79
ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ
Α. Ελληνόγλωσση
Αλιβιζάτος Ν., «Οι πολιτικοί θεσμοί σε κρίση», 1922-1974, εκδ. Θεμέλιο, 1986.
Βενιζέλος Ευαγ., «Μαθήματα Συνταγματικού Δικαίου» Ι, Παρατηρητής,
Θεσσαλονίκη, 1991.
Γέροντας Απ., «Η συμμετοχή των πολιτών και των κοινωνικών φορέων στη
διαδικασία λήψεως διοικητικών αποφάσεων», εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα, 1986.
Γέροντας Απ. /Σ. Λύτρας/Πρ. Παυλόπουλος/Γλ.Σιούτη/Σ. Φλογαϊτης, «Διοικητικό
Δίκαιο», εκδ. Αντ. Σάκκουλα, Αθήνα-Κομοτηνή, 2004.
Δαγτόγλου Πρ., «Γενικό Διοικητικό Δίκαιο», εκδ. Αντ. Σάκκουλα, Αθήνα, 1984.
Δαγτόγλου Πρ., «Γενικό Διοικητικό Δίκαιο», εκδ. Αντ. Σάκκουλα, Αθήνα, 1992.
Δαγτόγλου Πρ., «Διοικητικό, Δικονομικό Δίκαιο» β' έκδ., εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα-
Κομοτηνή, 1994.
Δαγτόγλου Πρ., «Γενικό Διοικητικό Δίκαιο», εκδ. Αντ. Σάκκουλα, Αθήνα-
Κομοτηνή, 2004.
Δεληγιάννης Γ., «Α' Τιμ. Τομ. του ΣτΕ», 1979.
Θεοχαρόπουλος Λουκάς, «Δίκαιον κρατικού προϋπολογισμού» τεύχος Α', εκδ.
Σάκκουλα, Θεσσαλονίκη, 1979.
Καράκωστας Β., Η κανονιστική αρμοδιότητα της διοίκησης και η δημοσιονομική της
πλευρά, σε «Θέματα Θεωρίας και πράξης του Δημοσίου Δικαίου: παράλληλοι νομικοί
προβληματισμοί», εκδ. Νομική Βιβλιοθήκη, Αθήνα, 2005.
Κοντόγιωργα-Θεοχαροπούλου Δ., «Το Δημόσιο συμφέρον και η ανάκλησις των
διοικητικών πράξεων», σε «Τιμ.Τομ. του ΣτΕ», 1929-1979, εκδ.Αντ. Ν. Σάκκουλα,
Αθήνα-Κομοτηνή, 1982.
Κοντόγιωργα-Θεοχαροπούλου Δ. - Κουτούπα-Ρεγκάκου Ευαγ., «Εμβάθυνση
Δημοσίου Δικαίου», εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2005.
Κόρσος Δ., «Διοικητικόν Δίκαιον», γενικό μέρος, εκδ. Αντ. Σάκκουλα, Αθήνα, 1992.
Κόρσος Δ., «Διοικητικό Δίκαιο», εκδ. Αντ. Σάκκουλα, Αθήνα, 2005.
Κυπραίος Μ., «Η νομοθετική εξουσιοδότησις», εκδ. Π. Κλεισιούνης, Αθήνα, 1970.
Κυριακόπουλος Ηλ., «Ελληνικόν Διοικητικόν Δίκαιον», τ.Α, Πανεπιστήμιο
Θεσσαλονίκης, 1961.
80
Μάνεσης Α., «Συνταγματική Θεωρία και Πράξη», εκδ. Σάκκουλα, Θεσσαλονίκη,
1980.
Μάνεσης Α., «Συνταγματικά δικαιώματα - Ατομικές ελευθερίες» εκδ. Σάκκουλα,
Θεσσαλονίκη, 1982.
Μουργιά Ε., Σκέψεις για τον κανόνα δικαίου ως γνώρισμα της κανονιστικής
διοικητικής πράξης» με αφορμή δύο περιπτώσεις από τη νομολογία του Συμβουλίου της
Επικρατείας, σε «Τιμ. Τομ. του ΣτΕ, 75 χρόνια», εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα-
Θεσσαλονίκη, 2004.
Παπαδημητρίου Γ., Οι θεσμικές εγγυήσεις για την άσκηση της κανονιστικής
αρμοδιότητας και η αρχή του κράτους δικαίου, σε: «Τιμ Τόμ. Ν. Παπαντωνίου»,
Θεσσαλονίκη, 1996.
Παπαδοπούλου M., Ζητήματα Ακυρωτικού Ελέγχου της αιτιολογίας των διοικητικών
πράξεων, σε «Τιμ. Τομ. ΣτΕ», εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2004.
Παπανικολαϊδης Δ., «Η αρχή της μη αναδρομικής ισχύος των διοικητικών
πράξεων», Αθήνα, 1968.
Παπανικολαΐδης Δ., «Δίκαιον Διοικητικών Πράξεων», Θεσσαλονίκη, 1977.
Παπανικολαΐδης Δ., «Σύστημα διοικητικού δικαίου», Αθήνα, 1992.
Πρεβεδούρου Ευγ., Η αρχή της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης στη γαλλική έννομη
τάξη- Δικαιώματα του Ανθρώπου, «Τόμος εκτός σειράς», 2003.
Ράικος Α., «Παραδόσεις Συνταγματικού Δικαίου», τομ. Β΄, τεύχος Β΄, εκδ. Αντ. Ν.
Σάκκουλα, Αθήνα, 1984.
Σαρίπολος N., «Ελληνικόν συνταγματικόν δίκαιον», τομ. Β΄, Τυπογραφείον της Β.
Αυλής- Α. Ραφτάνη, Αθήνα, 1915.
Σκουρής B., «Χωροταξικό και πολεοδομικό δίκαιο», εκδ. Αφοί Σάκκουλα,
Θεσσαλονίκη, 1991.
Σκουρής B., Η κρίση της Νομοθετικής λειτουργίας, στη συλλογή άρθρων
«Προσανατολισμοί στο Δημόσιο Δίκαιο (1)», εκδ. Σάκκουλα, Θεσσαλονίκη, 1996.
Σκουρής B., Η συνταγματική θέση της συμμετοχής στη συλλογή άρθρων υπό τον τίτλο
«Προσανατολισμοί στο Δημόσιο Δίκαιο», εκδ. Σάκκουλα, Θεσ/νίκη, 1996.
Σπηλιωτόπουλος Επ., «Ζητήματα κανονιστικής αρμοδιότητας της διοικήσεως», εκδ.
Αφοί Π. Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 1968.
Σπηλιωτόπουλος Επ., «Εγχειρίδιον Διοικητικού Δικαίου» (4), εκδ. Αντ. Ν.
Σάκκουλα, Αθήνα, 1986.
81
Σπηλιωτόπουλος Επ., «Εγχειρίδιο διοικητικού δικαίου», εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα,
Αθήνα, 1991.
Σπηλιωτόπουλος Επ., «Εγχειρίδιο διοικητικού δικαίου», εκδ. Αντ. Σάκκουλα,
Αθήνα-Κομοτηνή, 2001.
Σπηλιωτόπουλος Επ., «Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου», εκδ. Αντ. Σάκκουλα,
Αθήνα-Κομοτηνή, 2007.
Στασινόπουλος Μ., «Δίκαιον των Διοικητικών πράξεων», Αθήναι, 1951.
Στασινόπουλος Μ., «Στοιχεία Δημοσιονομικού Δικαίου...» β' έκδ., Αθήνα, 1961.
Τάχος Α., «Η Διοικητική πράξη γενικής εφαρμογής» σε «Τιμ.Τομ. του ΣτΕ 1929-
1979».
Τάχος Α., «Ελληνικό Διοικητικό Δίκαιο», εκδ. Σάκκουλα, Θεσσαλονίκη, 1985.
Τάχος Α., «Ελληνικό Διοικητικό Δίκαιο», 6η έκδοση, εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα-
Θεσσαλονίκη, 2000.
Τάχος Α., «Ελληνικό Διοικητικό Δίκαιο», εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη,
2005.
Τάχος Α., «Ελληνικό Διοικητικό Δίκαιο», εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη,
2006.
Τάχος. Α., «Ερμηνεία Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας», εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα-
Θεσσαλονίκη, 2006.
Τομαράς Δημ., «Η Κανονιστική Διοικητική Πράξη», εκδ. Νομική Βιβλιοθήκη, 2006.
Τσάτσος Δ., «Συνταγματικό Δίκαιο», τ. Α΄, εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα, Αθήνα, 1994.
B. Ξενόγλωσση
82
THIEME W., Verwaltungslehre(3), Heymann, Koln, 1977.
THIEME W., Entscheidungen in der offentlichen Verwaltung, Koln, 1981.
VEDEL G. – DELVOLVE P., Droit administrative, Presses universitaires de France,
Paris, 1984.
ΑΡΘΡΟΓΡΑΦΙΑ
Αναγνώστου Δ., Αναδρομικότητα των διοικητικών πράξεων και άμεση ισχύς του
κανόνα δικαίου, «ΔιΔικ.», 1994 (6), σελ. 1323 επ.
Γλυκοφρύδης Ηλ., Η συνταγματική αρχή της φανερός δράσεως των οργάνων του
κράτους, «ΕΔΔΔ», 1959, σελ. 378.
Γώγος Κ., Η οριοθέτηση και επέκταση οικισμών με πληθυσμό μέχρι 2.000 κατοίκους
στη νομολογία του ΣτΕ, μια εκδήλωση της αρχής της αειφορίας στο Πολεοδομικό
Δίκαιο (Μάιος 2005), δημοσιευμένα στο δικτυακό τόπο www.nomosphysis.org.gr.
Καράκωστας Β., Παρατηρήσεις επί της ΣτΕ ολομ. 1317/1992, «Δίκη», 1993, σελ. 49-
51.
Λαζαράτος. Π., Καθ΄ ύλην αρμοδιότητα και δημοσίευση στην Εφημερίδα της
Κυβερνήσεως προς μία σύμφωνη με το άρθρο 20 παρ. 1 Συντ. ερμηνεία του άρθρου 7 ν.
301/1976, «Δίκη» (25) 1994, σελ. 60.
Παναγιωτόπουλος Χαρ., Η ημερομηνία των φύλλων της Εφημερίδος της
Κυβερνήσεως και η προχρονολόγησις αυτών, «ΕΔΔΔ», 1959, σελ. 133.
Παπαδημητρίου Γ. -Απ. Παπακωνσταντίνου, Το Σύνταγμα και η διασφάλιση των
αναγκαίων πόρων για την μεταβίβαση αρμοδιοτήτων της κρατικής διοίκησης στην
τοπική αυτοδιοίκηση (γνμδ), «ΕΔΔΔ», τ. 3/2005, σελ. 506 επ.
Παπακωνσταντίνου Απ., παρατηρήσεις επί της ΣτΕ Ολομ. 1101/2002, «ΕΔΔΔ»,
2002, σελ. 767.
Παπακωνσταντίνου Απ., σχόλιο επί της αριθ. 3661/2005 αποφ. Ολομ. ΣτΕ,
δημοσιευμένο στο δικτυακό τόπο www.nomosphysis.org.gr.
Παπακωνσταντίνου Απ., σχόλιο επί της αριθ. 764/2006 αποφ. ΣτΕ, Τμ. Ε΄,
δημοσιευμένο στο δικτυακό τόπο www.nomosphysis.org.gr.
Παπασπύρου Ν., Η συνταγματική οριοθέτηση του τεκμηρίου νομιμότητας των σχεδίων
πόλεως, «Νομική επιθεώρηση», Ιανουάριος 1994, σελ. 83 επ.
83
Παπασπύρου Ν., σχόλιο στην ΑΕΔ 21/1994, «Δίκη», (26) εκδ. Αφοί Π. Σάκκουλα,
Αθήνα, 1995, σελ. 196 επ.
Παπασπύρου Ν., Το φάντασμα του κανονιστικού νομοθέτη, «Δίκη», εκδ. Αφοί Π.
Σάκκουλα, Αθήνα, 1995, σελ. 201 επ.
Παραράς Π., Το πρόβλημα της ισχύος της vacatio legis και επί των κανονιστικών
πράξεων της διοικήσεως, «ΤοΣ», 1978, σελ. 507.
Παραράς Π., Η δεσμευτικότητα των πρακτικών επεξεργασίας διαταγμάτων, «ΤοΣ»,
1995, σελ. 304 επ.
Ρώτης Β., Περί την αυτοδέσμευσιν των διοικητικών αρχών, «ΕΔΔΔ» 1971, σελ. 128-
140 και 245-256.
Ρώτης Β., Η περιπέτεια του άρθρου 20 παρ. 2 του Συντ. εις: «Οι συνταγματικές
ελευθερίες στην πράξη» (Πρακτικά Α΄ Συνεδρίου της Ενώσεως Ελλήνων
Συνταγματολόγων), 1986, σελ. 335 επ.
Σπηλιωτόπουλος Επ., παρατηρήσεις στην ΣτΕ 1542/1995, Ανάκληση κανονιστικών
διοικητικών πράξεων, «ΤοΣ», τομ. 22ος, εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα, Αθήνα-Κομοτηνή,
1996, σελ. 989 επ.
Τράντας Γ., Και πάλι η συνταγματικότητα του άρθρου 7 του ν. 301/1976, η έναρξη της
ισχύος νόμου και ο αιφνιδιασμός των διαδίκων, «Δίκη», 1994, σελ. 785.
Τράντας Γ., Η διάσταση της νομολογίας του Α.Π. και του ΣτΕ σχετικά με την έναρξη
της ουσιαστικής ισχύος κανονιστικών διοικητικών πράξεων, «ΕΔΔΔ», 1998, σελ. 822.
84
